Висновок № 11 (2016)

Консультативної ради Європейських прокурорів

стосовно

якості та ефективності роботи прокурорів,

в тому числі у боротьбі з тероризмом та організованою злочинністю

затверджені КРЄП на її 11-му пленарному засіданні

(Страсбург, 17-18 листопада 2016 р.)

1. Відповідно до мандату, наданого Комітетом міністрів, Консультативна

рада Європейських прокурорів (КРЄП) підготувала висновок щодо якості та

ефективності роботи прокурорів, у тому числі у боротьбі з тероризмом та

організованою злочинністю. У тих державах-членах, де органи прокуратури

виконують інші функції поза межами кримінальної юстиції, принципи та

рекомендації цього висновку також застосовуються до цих функцій.

2. У зростаючому числі країн-членів Ради Європи державна служба в

цілому та органи кримінальної юстиції, зокрема прокуратура, знаходяться під

пильною увагою громадян, політиків та засобів масової інформації. Тому

прокурор зобов'язаний продемонструвати, що він виконує свої зобов'язання з

максимально професіоналізмом, застосовуючи найсучасніші практики.

3. Метою цих Висновків є визначення того, як прокуратура може

виконувати свої завдання, дотримуючись найвищих стандартів якості та

ефективності, якою мірою вона повинна організувати свою роботу в сучасних

умовах, використовуючи всі сучасні методи та технічні засоби, а також мати

можливість оцінювати ефективність та якість цієї роботи. Друга частина цього

документу стосується того, як органи прокуратури можуть реагувати на

зростаючі вимоги до якості та ефективності, навіть коли стикаються з

конкретними проблемами, пов'язаними з боротьбою з тероризмом та тяжкими

злочинами, а також організованою злочинністю.

4. КРЄП вважає прокуратуру особливими органами публічної влади.

Тому для того, щоб відповідати належним чином зростаючим потребам,

соціальним проблемам і вимогам покращення публічних послуг, наявність

правового регулювання, організаційної та технічної бази, а також фінансових

та людських ресурсів мають вирішальне значення.

5. Держави-члени Ради Європи мають різні правові системи, зокрема й

органи прокуратури. КРЄП має намір поважати кожен з них у своєму

різноманітті. Тому всі елементи, згадані в цьому Висновку, не обов'язково

стосуються всіх держав-членів. Проте більшість із них, однак, відповідають на

занепокоєння прокурорів щодо забезпечення, наскільки це можливо,

ефективної та якісної роботи, яка повністю поважає закон та права людини.

6. Ці Висновки були підготовлені на основі Європейської конвенції з прав

людини і основних свобод (далі «ЄКПЛ»), а також інших документів Ради

Європи в тому числі: Європейська Конвенція з питань взаємної судової

допомоги у кримінальних справах 1959 року; Європейська конвенція про

боротьбу з тероризмом 1977 року; Європейська конвенція про кіберзлочинність

2001 року; Конвенція про попередження тероризму 2005 року та її Додатковий

протокол 2015 року; Конвенція про відмивання, пошук, вилучення та

конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування

тероризму 2005 року; Конвенція Ради Європи про боротьбу з торгівлею людьми

2005 року; Рекомендація Rec (2000) 19 Комітету міністрів про роль прокурорів

у системі кримінального правосуддя; Рекомендація Rec (2012) 11 Комітету

Міністрів про роль прокурорів за межами системи кримінальної юстиції.

7. Цей висновок також грунтується на Рекомендаціях Комітету міністрів з

прав людини та боротьбі з тероризмом 2002 року, Рекомендації Rec (2005) 10

"Про спеціальні методи дослідження", що стосуються серйозних злочинів,

зокрема терористичних актів, та різних Висновків, вже виданих КРЄП, зокрема,

Висновок № 1 (2007) про шляхи вдосконалення міжнародного співробітництва

у кримінальних справах, № 7 ( 2012 р.) Про управління ресурсами прокурора,

№ 9 (2014 р.) Щодо європейських стандартів та принципів щодо прокурорів

(включаючи "Римську хартію") та №10 (2015 р.) Про роль прокурорів у

кримінальному розслідуванні.

8. Також були враховані наступні документи Організації Об'єднаних Націй:

Конвенція про боротьбу з тероризмом 1997 року, Міжнародна конвенція про

боротьбу з фінансуванням тероризму 1999 року та Конвенція проти

транснаціональної організованої злочинності 2000 року і Антикорупційну

конвенцію 2003 року.

9. КРЄП також враховувала стандарти професійної відповідальності та

декларацію основних прав та обов'язків прокурорів, прийнятих Міжнародною

асоціацією прокурорів та слідчих (IAP) у 1999 році.

10. Готуючи цей документ, КРЄП проаналізувала відповіді 30 своїх

членів на анкету, підготовлену для цієї мети Секретаріатом (компіляція

відповідей доступна на веб-сайті ККЄП: www.coe.int/ccpe).

II. ЕЛЕМЕНТИ ЯКОСТІ ТА ЕФЕКТИВНОСТІ РОБОТИ

ПРОКУРОРІВ

A. Зовнішній вимір

11. Якість та ефективність роботи прокурорів не залежать виключно від

їх здібностей та навичок, але також сильно залежить від зовнішніх факторів,

більшість з яких не підлягають контролю прокурорів: законодавство та судові

рішення, надані їм ресурси та очікування суспільства. Тому важливо уважно

розглянути ці елементи, особливо з точки зору їх впливу на якість та

ефективність роботи прокуратури.

1. Правова складова, національні традиції

12. Повага принципу верховенства права є обов'язком для всіх держав-

членів Ради Європи. Ряд вимог щодо якості визначено ЄКПЛ. Так, стаття 6

містить важливі вимоги щодо забезпечення якості кримінального правосуддя в

різних національних правових рамках, таких як незалежність судової влади,

розумний строк, доступ до правосуддя та публічність [1]. У тій мірі, в якій

прокуратура виконує свої функції в межах певної правової бази, добре

розроблене законодавство є основною передумовою якості та ефективності їх

роботи. Закони та судові рішення в країнах common law, впливають на характер

та кількість справ прокурорів у судах, а також на способи розгляду цих справ.

Правові рамки повинні бути чіткими та зручними у реалізації, щоб національні

системи не були перевантажені справами; один із способів це зробити - це

забезпечити альтернативне вирішення спорів. Крім того, погана редакційна

якість або надмірно часті зміни законодавства чи прецедентного права можуть

стати серйозною перешкодою для прийняття органами прокуратури рішення,

які є належним чином обґрунтованими та переконливими.

13. Чітка та проста нормативно-правова база сприяє доступу до

правосуддя та сприяє його ефективності, наприклад, допомагаючи скоротити

робоче навантаження, особливо в кримінальних справах, одночасно сприяючи

ефективному та продуктивному використанню державних ресурсів і

дозволяючи надавати більше часу та фінансових ресурсів для розгляду

злочинів, які серйозно порушують громадський порядок, зокрема тероризм,

тяжкі злочини та організована злочинність. Аналогічним чином, національне

законодавство та судові системи повинні враховувати технологічні розробки,

сприяти легкому доступу прокуратури до відповідних баз даних та інших

джерел інформації та встановлювати базу для покращення якості її роботи.

14. Політичні системи та правові традиції також безпосередньо

впливають на роботу прокурорів. Це стосується статусу прокуратури та,

зокрема, незалежності від виконавчої влади. Більше того, існуюча в Європі

ситуація в сфері безпеки, з огляду на зростаючу загрозу тероризму та

організованої злочинності, сприяє реалізації національної кримінальної

політики, спрямованої на підвищення якості та ефективності роботи

прокурорів.

15. Незважаючи на постійне активізацію міжнародної співпраці

протягом останніх десятиліть, відповіді на запити третіх держав іноді надходять

з, здавалося би, невиправданими затримками. Ця затримка підриває

ефективність процесу екстрадиції, а також обробку інших запитів про

допомогу, і, отже, може вплинути на ефективність роботи прокурора та

діяльність судів у запитуючих державах. Тому важливо, щоб держави

продовжували вдосконалювати міжнародне співробітництво у кримінальних

справах на основі взаємної довіри.

2. Ресурси

16. Наявність фінансових та інших ресурсів у державах-членах

безпосередньо впливає на якість та ефективність роботи прокурорів. У цьому

контексті КРЄП особливо наголошує на необхідності забезпечити прокурорів

належним рівнем людських та технічних ресурсів, належним та послідовним

навчанням та рівнем соціальних виплат, враховуючи важливість місії, яку вони

забезпечують. Ситуація в державах-членах також показує, що можна досягти

підвищеного рівня ефективності, надаючи певний рівень автономії, зокрема

бюджетної, прокуратурі з більшості питань, пов'язаних з управлінням.

17. Тому прокурори повинні мати належні людські, фінансові та

матеріальні ресурси для реалізації всіх щоденних питань. Допомога

кваліфікованого персоналу, сучасне технічне оснащення та інші ресурси мають

звільнити прокурорів від надмірного напруження і тим самим підвищити якість

та ефективність роботи.

3. Вплив громадськості

18. Прокурори повинні мати можливість отримувати своєчасну, надійну

та вичерпну інформацію від відповідних елементів суспільства. Отже, стосунки

з іншими суб'єктами всередині системи правосуддя або поза ним (наприклад,

поліція та інші державні органи, адвокати, громадські організації) відіграють

важливу роль у спроможності прокурорів приймати своєчасні та обґрунтовані

рішення на основі ефективного обміну відповідною інформацією на

національному та міжнародному рівнях. З цією метою прокурорам потрібна

узгоджена та достатньо широка правова та процесуальна база для збору

інформації, необхідної для прийняття обгрунтованих рішень, які є

пропорційними нагальним інтересам.

19. Держави-члени повинні вжити заходів відповідно до прав,

закріплених в ЄКПЛ, які можуть сприяти зміцненню довіри суспільства до

прокуратури, реагуючи на зростаючий попит з боку засобів масової інформації

і таким чином працювати більш прозоро. Сучасна обробка інформації має

важливе значення для прокуратури, щоб забезпечити громадськість швидкою

та точною інформацією.

20. Розголошення через засоби масової інформації певної конфіденційної

інформації у кримінальних справах не тільки підривають ефективність

розслідування та права потерпілих, але також створюють загрозу презумпції

невинуватості та право на "не бути маркованим". Щоб запобігти цьому, слід

уникати доступу неавторизованих осіб до конфіденційної інформації.

Неправдиві або оманливі відомості про розслідування можуть зрадити довіру

громадськості та викликати сумніви щодо незалежності, неупередженості та

цілісності прокурорської служби або судів. Тому необхідно створити гарну

комунікацію між прокурором та засобами масової інформації, щоб уникнути

ризику друку чи фальшивої або оманливої інформації, або мінімізувати

негативні наслідки таких публікацій.

21. Кожен повинен мати право подати скаргу або оскаржити дію, прийняту

прокурором. Щоб посилити якість рішень прокурорів та посилити

відповідальність прокурорів у цьому питанні, було б доречно встановити

ефективну та неупереджену систему управління скаргами, а також сприяти

оцінці основи та результатів таких скарг не лише з погляду на право на

справедливий судовий розгляд, а й сприяти підвищенню якості роботи

прокурорів шляхом ліквідації помилки та запобігання збоїв.

4. Зовнішній незаконний вплив

22. При виконанні своїх обов'язків прокурори повинні залишатися

вільними від зовнішнього впливу, підбурювання, тиску, погроз або втручання,

прямого або непрямого, з будь-якого джерела та з будь-якої причини.

B. Внутрішнє середовище

1. Стратегічне бачення

23. На якість та ефективність роботи прокурорів також сильно

впливають внутрішні чинники. Керівництво прокуратури повинно

забезпечувати стратегічне лідерство. Стратегічний план, що включає

професійні цілі та управління людськими та матеріальними ресурсами, повинен

спрямовувати роботу прокурорів. Він може передбачати внутрішні заходи для

підвищення якості та ефективності через адекватне управління людськими

ресурсами та справами, а також цільові заходи для цього.

2. Кадрові питання: відбір, призначення на посаду, карєрне зростання,

підвишення кваліфікації

24. З метою підвищення якості послуг важливо, щоб видбір,

призначення на посаду, карєрне зростання, призначення прокурорів

здійснювалися на основі чітких та передбачуваних критеріїв, встановлених

законодавством або внутрішніми письмовими інструкціями.

25. Якість рішень або інших актів прокурорів залежить, зокрема, від

підвищення кваліфікації таких осіб. КРЄП вважає, що керівники прокуратур та

/ або інші компетентні установи (наприклад, установи судової підготовки)

несуть відповідальність за розробку та застосування в своїх установах активної

політики вдосконалення (навчання), включаючи самопідготовку, для

підвищення якості та ефективності роботи прокурорів.

26. На всіх етапах своєї кар'єри прокурори повинні мати програму

безперервної освіти, щоб підтримати та покращити свої професійні навички [2].

Це навчання повинно також охоплювати методи обробки інформації, етику,

навички спілкування [3], а також питання управління в цілому та, зокрема,

управління справами. Воно має бути доступним на всіх рівнях прокурорської

ієрархії. Потрібно глибоко досліджувати конкретні теми (також пропонуючи

спільні тренінги з іншими установами, де це корисно), щоб поліпшити

професійні навички, необхідні для подолання виникаючих проблем (таких як

тероризм, як вказано нижче).

27. У кількох попередніх Висновках КРЄП наголошувала на важливості

сприяння спеціалізації прокурорів через, наприклад, регулярну участь у

тренінгах [5], професійних зустрічах або конференціях. Засвоєння більш

глубоких знань за допомогою такого типу участі та придбання нових навичок

також може сприяти отриманню заохочень, карєрному зростанню та впливати

на оплату праці прокурорів

28. Принципи та керівні принципи, що стосуються, зокрема, часового

менеджменту, належного способу співпраці з іншими суб'єктами правосуддя

або активізації цієї співпраці, повинні бути спрямовані на полегшення щоденної

роботи та, таким чином, підвищення якості та ефективності роботи

прокуратурів.

29. Сукупність професійних та особистісних стандартів поведінки, в

тих державах-членах, де розроблені правові положення про етику чи етичний

кодекс для прокурорів, повинна бути частиною їхньої регулярної підготовки

(освіти).

3. Управління в органах прокуратури

a. Організація роботи в органах прокуратури: відповідальність,

адміністративний розподіл, розподіл повноважень, інше.

30. Ефективність і якість роботи прокурорів зазвичай вимагають певних

організаційних структур, а також чіткого та адекватного розподілу

відповідальності та повноважень з управління людськими та матеріальними

ресурсами, з врахуванням кримінальної або соціальної ситуації, в межах

компетенції [6]. Крім того, структура органів прокуратури та її робочі

механізми повинні бути достатньо гнучкими для адекватного, достатнього,

швидкого та законного реагування на будь-який новий виклик, будь-то

кримінальний, соціологічний, економічний або міжнародний.

31. Зокрема, слід враховувати необхідність створення відповідних

спеціалізованих підрозділів у прокуратурі (наприклад, прокурори, що

займаються тероризмом, наркотиками, економічними злочинами, захистом

навколишього середовища та міжнародною співпрацею).

32. Крім того, прокуратура повинна організувати належну аналітичну та

методичну роботу для підвищення якості та ефективності роботи прокурорів.

33. У державах-членах можна було б підвищити ефективність та якість

діяльності прокурорської служби шляхом поширення передового досвіду щодо

розкриття певних видів злочинів, ефективного розподілу справ та ефективного

використання інформаційних технологій, в тому числі ведення справ. Зокрема,

керівники прокуратури та / або інших компетентних установ повинні нести

відповідальність за сприяння використанню цих інструментів управління та

поширення кращих практик у своїх офісах.

b. Етичні правила

34. У більшості держав-членів, щоб поліпшити якість та ефективність,

прокуратура оцінює своїх прокурорів та інших працівників в середньо- та

довгостроковій перспективі. Є кілька методів для цього. Деякі системи

спираються на правові або загальні стандарти, а інші - на прийнятті етичного

кодексу. Використовується практика складання присяги новопризначеними

прокурорам, які беруть на себе зобов'язання щодо особистих і професійних

якостей, неупередженості та справедливості, чесності та бездоганної етики.

КРЄП вже рекомендувала, « прийняти та опубліковати кодекси професійної

етики та поведінки на основі міжнародних стандартів " [7], підкресливши, що

"прокурори повинні поважати найвищі етичні та професійні стандарти, і завжди

вести себе неупереджено і об'єктивно "[8].

35. Основною метою етичного кодексу є сприяння визнанню стандартів,

необхідних для забезпечення якості роботи та незалежності прокурорів. Якщо

приймається такий кодекс, він повинен, як зазначено вище, бути сумісним із

загальними міжнародними стандартами, такими, як це передбачено в

Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи щодо ролі

прокурорів у системі кримінального правосуддя (далі - Rec (2000) 19) [9],

Європейській рекомендації щодо поведінки та етики прокурорів від 31 травня

2005 року ( Будапештські рекомендації), Висновку КРЄП № 9 (2014) про

європейські стандарти та принципи прокурорів (Римської Хартії), згадані вище,

та інші відповідні міжнародні документи.

c. Кількісні та якісні показники результатів діяльності прокуратури

36. Nombreux sont les Etats membres dans lesquels on dispose de statistiques

pour mesurer la charge de travail et les performances du ministère public, ainsi que

l’ampleur de la criminalité dans les différentes zones relevant de sa compétence. Dans

bon nombre d’Etats, l’évaluation des procureurs sert à améliorer la qualité et

l’efficacité du travail du ministère public.

Багато держав-членів застосовують статистичний облік робочого

навантаження та результатів роботи прокурорів, а також ступеня злочинності в

різних сферах, що знаходяться під їх юрисдикцією. У багатьох державах оцінка

роботи прокурорів сприяє покращенню якості та ефективності роботи

прокуратури.

37. Прокуратура повинна прозоро встановлювати показники та

механізми моніторингу, в першу чергу, щоб заохотити прокурорів до

досягнення більш високого рівня професіоналізму. Внутрішній моніторинг

прокуратури повинен бути регулярним, пропорційним і грунтуватися на

принципах верховенства права.

38. КРЄП вважає, що кількісні показники як такі (кількість справ,

тривалість провадження та інше) не повинні бути єдиним відповідним

критерієм для оцінки ефективності функціонування прокуратури та / або

прокурора окремо. Аналогічним чином Консультативна рада європейських

суддів (CCJE) встановила, що "якість" правосуддя не повинна розглядатися як

синонім простої "продуктивності" судової системи "[10].

39. Саме тому, щоб доповнювати показники кількісного характеру, слід

враховувати певні якісні показники, такі як ефективність та ретельність

розслідувань (де воно належить до компетенції прокурора), належне

використання доказів, чітка лінія побудови підтримання обвинувачення

прокурором, професійна поведінка в суді тощо. Оцінюючи строки

кримінального переслідування, необхідно також брати до уваги гарантії,

передбачені статтею 6 ЄКПЛ [11].

40. Тому, в справжній кінцевій меті, правові системи повинні

забезпечити систему оцінки роботи прокурорів на основі кількісних та якісних

показників, що дотримуються основних принципів справедливості, як втілено в

ЄКПЛ та інших міжнародних документах.

41. Особливий характер тероризму та організованої злочинності ще

більше підкреслює необхідність дотримуватися та враховувати

вищезазначений підхід. У цих випадках також слід враховувати гарантії,

викладені у Висновках КРЄП № 10 (2015 р.) Про роль прокурорів у

кримінальних справах, особливо у випадку використання спеціальних методів

розслідування [12], через ризик значних обмежень прав людини, які вони

спричиняють.

d. Індивідуальна (кількісна та якісна) оцінка роботи прокурора

42. Оцінка прокурорів та їхньої роботи може стати корисним

стратегічним інструментом для підвищення кваліфікації, необхідної для

задоволення вимог до якості, ефективності та професіоналізму. Окремі

результати оцінювання також можуть суттєво сприяти розробці відповідних

навчальних програм для прокурорів усіх рівнів.

43. Результати анкетування членів асоціації КРЄП показують, що можна

використовувати два методи оцінки: формальні та неформальні. Формальний

метод рекомендує оцінку за попередньо встановленим графіком (наприклад,

через кожні три-п'ять років). Він заснований на спеціально розробленій

процедурі оцінки певних навичок. Іноді він поєднує в собі систему оцінювання,

що дозволяє порівнювати з колегами та сприяє швидкому просування. Його

результати мають підлягати оскарженню в суді прокурором. Метод

неформального оцінювання грунтується на обговоренні, спрямованому на

отримання та надання інформації про шляхи та засоби підвищення якості та

ефективності роботи прокурора, який оцінюється (наприклад, зрозумілий

обвинувальний висновок, здатність працювати в команді, не порушувати

стандарти тощо) або як частина більш стратегічного підходу, який включатиме

перевірку того, чи має прокурор належні навички виконувати свої обов'язки.

Кожен із двох методів оцінки повинен мати однакову мету, а саме - вивчення

спроможності та працездатності прокурора, а також, в деяких країнах,

розглядається можливість заохочення – підвищення заробітної плати,

нагородження або відзнака, або взагалі, щоб запобігти професійним

зловживанням чи помилкам та таким чином уникнути притягнення до

дисциплінарної відповідальності.

44. КРЄП рекомендує, щоб оцінка роботи прокурорів була прозорою,

передбачуваною та здійснюватися на чітких критеріях, раніше опублікованих

та, які стосуються як матеріальних правил так і процедурних.

45. Для того, щоб вважатись прозорою та передбачуваною, будь-яка

оцінка повинна дозволити прокурору обговорювати її результати або, у

відповідних випадках, порівнювати результати його самооцінки з оцінкою його

керівника або компетентної особи, якщо вони відрізняються, а також

оскаржувати їх. Результати оцінки не повинні публікуватися таким чином, щоб

підірвати особисту недоторканість та честь зацікавленої особи (прокурора).

46. Оцінка повинна проводитися на основі однакових критеріїв для

одного того ж виду роботи в прокуратурі. Як і у випадку, коли оцінюється

загальна ефективність прокуратури, КРЄП вважає, що для визначення якості

роботи прокурора слід враховувати кількісні та якісні елементи, такі як

кількість відкритих та закритих справ, типи рішень та результатів, тривалість

провадження, навички організації роботи, вміння чітко висловлювати думку

усно та письмово, відкритість до сучасних технологій, знання декількох мов,

організаторські навички, а також здатність співпрацювати з іншими людьми в

прокуратурі чи поза її межами.

4. Органцізація роботи

47. Рішення (або інший акт) високої якості, прийняте прокурором

визнається таким, якщо враховує як наявні матеріальні ресурси так і закон, і

якому властиві наступні характеристики: неупередженість, розумні строки,

пропорційність, чіткість і об'єктивність. Очевидно, що з цієї точки зору,

діяльність прокуратури має, відповідно до ЄКПЛ та інших діючих міжнародних

документів, дотримуватися балансу між правами потерпілих, їхніми сім'ями та

свідками, правами підсудних та громадським інтересом у контексті

кримінального переслідування. Тому прокурори повинні прагнути проводити

свою роботу відповідно до цих принципів. КРЄП вважає, що прокуратура

повинна підтримувати роботу прокурорів, визначивши найкращі практики у

сфері організації роботи у різних сферах компетенції. Кожне рішення, прийняте

прокурором, також повинно включати наступне:

a. Обєктивність та неупередженість

48. При виконанні своїх функцій прокурори повинні залишатися

незалежними і повинні дотримуватися верховенства права, цілісності системи

кримінального правосуддя та права на справедливий судовий розгляд.

Прокурори повинні дотримуватися найвищих етичних та професійних

стандартів, виконувати свої обов'язки справедливо і завжди діяти неупереджено

та об'єктивно.

49. Кожен прокурор повинен забезпечити рівність осіб перед законом

без будь-якої форми дискримінації, в тому числі за ознаками статі, раси,

кольору, національного та соціального походження, політичних та релігійних

переконань, економічної ситуації, соціального статусу та сексуальної

орієнтації.

b. Повнота

50. Прокурори повинні уважно обдумувати свої рішення та дії. Вони

повинні однаково враховувати всі докази як обвинувачувальні так і

виправдувальні, щоб усі відповідні напрямки розслідування були розглянуті,

включаючи ті, що ведуть до доказів на користь обвинувачених або

підозрюваних осіб. Таким чином, вони повинні перевіряти, чи є докази, надані

розслідуванням, належними та повними. Проте, це не вимагає, щоб слідчий мав

непропорційні ресурси, і до цього питання слід підходити обгрунтовано,

спираючись на факти кожної справи. Це не звільняє адвокатів від

відповідальності пошуку доказів, які вони вважають доречними.

51. Прокурори мають здійснювати судове переслідування лише на

підставі серйозних доказів, які можна обґрунтовано вважати достовірними та

допустимими, і повинні відмовлятися від використання доказів, зібраних з

серйозним порушенням прав людини.

c. Мотивація

52. Робота прокурора повинна грунтуватися на чітких міркуваннях та

аналізі. Кожний прокурор повинен повною мірою взяти до уваги всі відповідні

докази та розглянути всі фактичні та інші докази, виявлені слідством та

сторонами. Будь-яке рішення чи акт прокурора має відображати ці відповідні

докази, відповідати закону та будь-яким загальним керівним принципам, які

можуть мати відношення до цього. Рішення та дії, вжиті прокурорами, мають

бути обґрунтованими, послідовними, чіткими, однозначними та

несуперечливими.

d. Чіткість

53. Будь-яка інструкція чи директива, а також будь-який офіційний

акт, виданий прокурором, повинен бути чітко зрозумілим адресатам.

Письмовий акт має бути чітко викладений. Прокурори також повинні звернути

особливу увагу на формат письмових інструкцій та керівних принципів, щоб їх

було легко ідентифікувати.

e. Обмін інформацією та співпраця

54. Співробітництво має важливе значення для забезпечення ефективної

прокурорської діяльності на національному та міжнародному рівнях, а також

між прокурорами тієї ж прокуратури або між прокурорами та правоохоронними

та слідчі органами. Зростання спеціалізації прокурорів, ймовірно, сприятиме

більш ефективній співпраці.

55. Коли прокурори забезпечують слідчу функцію, вони повинні

прагнути до ефективного обміну інформацією з колегами та правоохоронними

органами / слідчими органами. Цей процес дозволить їм уникати подвійної

роботи, та доповнюватиме зусилля різних прокурорів у суміжних справах.

56. Там, де прокурори не наділені такими слідчими повноваженнями,

вони, у відповідних випадках, повинні співпрацювати під час розслідування з

відповідним органом розслідування, у тому числі шляхом надання відповідної

консультації слідчим органам.

57. Ця співпраця повинна тривати до кінця розслідування, з тим щоб

гарантувати, що всі відповідні докази стануть доступними прокуророві і, де це

доречно, відкритими для сторони захисту.

III. СУЧАСНІ ВИКЛИКИ ДЛЯ ЯКОСТІ ТА ЕФЕКТИВНОСТІ

БОРОТЬБИ З ТЕРОРИЗМОМ ТА ОРГАНІЗОВАНОЮ

ЗЛОЧИННІСТЮ

A. Вступ

58. Більшість держав-членів Ради Європи зазначили, що тяжкі злочини

та організована злочинність набувають міжнародного характеру та

ускладнюються. Тероризм вражає багато країн і є головним пріоритетом роботи

органів прокуратури. Нелегальна міграція створює нові виклики в цьому

контексті, особливо в таких сферах як тероризм, організована злочинність та

торгівля людьми.

59. На прокурорів покладається переслідування цих серйозних злочинів

у суді та вони відіграють важливу роль у підтримці громадської безпеки та

захисту верховенства права.

B. Боротьба з тероризмом та організованою злочинністю на

національному рівні

1.Стратегія боротьби з тероризмом та організованою злочинністю

60. Відповідно до резолюції 1566 (2004) Ради Безпеки ООН з питань

загроз миру і міжнародної безпеки, створювані терористичними актами, КРЄП

вважає за необхідне, щоб кожен прокурор забезпечував «притягнення до

відповідальності та судове переслідування будь-якої особи, яка причетна до

фінансування, планування, підготовки або вчинення терористичних актів» і

організованої злочинності. Для реалізації цього завдання ефективно та

професійно, прокурор повинен діяти в широких правових рамках,

співпрацюючи на національному та міжнародному рівні з усіма зацікавленими

сторонами в цій сфері і задіяннням достатніх людських і матеріальних ресурсів.

Нові загрози тероризму (фінансування організованою злочинністю, пропаганда,

набір і навчання бойовиків за допомогою Інтернету) вимагають нових

відповідей і нових методів розслідування і переслідування, з тим, щоб

прокурори діяли ефективно та якісно як очікує суспільство.

61. КРЄП вважає, що незалежність та неупередженість прокурорів слід

особливо зберігати при виконанні ними своїх функцій при розслідуванні та

кримінальному переслідуванні випадків тероризму, тяжких злочинів та

організованої злочинності.

2. Створення належної законодавчої бази для боротьби з подібними

злочинами, надання прокурорам належних організаційних та фінансових

ресурсів

62. Недостатня законодавча та інституційна база для боротьби з

тероризмом, серйозними злочинами та організованою злочинністю і

кіберзлочинністю і його фінансування, в тому числі шляхом відмивання

грошей, дозволяє терористам, особам, що беруть участь в організованій

злочинності і їх співучасникам діяти незалежно від територіальних обмежень і

використовувати наявні їм кошти для вчинення злочинів та їх поширення.

Оцінюючи ефективність робити, слід розуміти, що прокурори залежать від

чинного законодавства, яке чітко визначає кримінальну відповідальність за

будь-яку діяльність, яка прямо чи опосередковано полегшує вчинення актів

тероризму, тяжких злочинів та організованої злочинності, включаючи агітацію

та вербування кандидатів терористів тощо. Тільки така схема дозволить їм

розширити сферу застосування, використовуючи правові інструменти,

спрямовані на боротьбу з найбільш серйозними формами злочинності.

63. Для боротьби з тероризмом та, зокрема, такими його прояви як

вербування потенційних терористів, вступ до терористичних організацій,

пропаганда та обмін інформацією в терористичних цілях, навчання та

підготовка до терористичної діяльності, а також надання транспорту для

терористичних цілей, необхідне отримання ранньої інформація про тероризм і

та організовану злочинність. Проте слід уникати непропорційного обмеження

основних прав та свобод. З тієї ж причини повинні бути чіткі межі та критерії

пропорційного застосування законів, особливо, коли превентивні заходи

повинні бути прийняті до початку судового переслідування, і тому вони мають

відповідають звичайним правилам кримінального процесу.

3. Методики розслідування та використання спеціальних інструментів

і засобів, включаючи останні технології обробки інформації

64. У більшості держав-членів спеціальні методи розслідування, такі як

спостереження з використанням спеціальної техніки та таємні операції,

виявилися ефективними у боротьбі з тероризмом та організованою

злочинністю. Ці інструменти тепер доступні, принаймні в деяких юрисдикціях,

прокурорам, які мають слідчі повноваження. Оскільки вони можуть

порушувати приватне життя не лише підозрюваних, але й третіх осіб, які не

обов'язково причетні до злочинної діяльності, обов'язковим на всіх етапах

розслідування є зважене використання прокурорами таких можливостей, так

щоб результати розслідування вважалися прийнятними судами та суспільством

в цілому.

65. У тій мірі, в якій це доцільно та пропорційно, слід забезпечити

збереження даних про пересування та місцезнаходження приватними

компаніями та компаніями зв'язку, поважаючи національну та міжнародну

юрисдикцію, а також ЄКПЛ та Конвенцію Ради Європи щодо захисту фізичних

осіб стосовно автоматичної обробки персональних даних 1981 року.

66. Відповіді на анкети показують, що всі держави-члени прийняли

організаційні кроки щодо підвищення якості і ефективності рішень прокурорів

у справах стосовно боротьби з тероризмом, тяжкими злочинами та

організованою злочинністю. У деяких країнах є спеціалізовані підрозділи на

різних рівнях органів прокуратури, в той час як інші передали цю задачу до

одного органу, поширивши його юрисдикцію на всю національну територію.

КРЄП вважає за доцільне зосередити повноваження з розслідування та

переслідування цих діянь в рамках одного спеціалізованого органу. Такий

підхід гарантуватиме рівень професіоналізму для використання спеціальних

методів розслідування, та для підтримання зв'язків з іншими відповідними

суб'єктами. Це також забезпечує спеціальну підготовку відповідних прокурорів

та наявність найсучасніших організаційно-правових та технічних ресурсів.

Спеціалізовані підрозділи поліції та експерти, безпосередньо підпорядковані

органу розслідування або наданні, в окремих випадках, можуть підвищити

якість і ефективність розслідування справ, повязаних з тероризмом, тяжкими

злочинами та організованою злочинністю. Така організаційна структура також

має перевагу та сприяє прокурорам у виконанні їх функції повністю незалежно

і неупереджено, забезпечуючи при цьому необхідну повагу індивідуальних

прав підозрюваних, а також забезпечуючи захисту жертв, свідків та інших

третіх сторін, залучених до кримінального провадження.

4. Організація роботи

67. Відповідна система організації роботи може гарантувати, щоб

використання спеціальних слідчих методів, які можуть бути надмірними,

здійснювалося лише за умови судового контролю, лише тоді, коли є достатньо

підстав вважати, що серйозні правопорушення були вчинені або підготовлені

або готуються однією чи кількома визначеними особами або індивідом або

групою осіб, які ще не визначені.

68. КРЄП підкреслює, що відповідно до практики Європейського суду з

прав людини (далі - ЄСПЛ) спеціальні методи розслідування повинні

використовуватися лише відповідно до принципу пропорційності, також їх

застосування має здійснюватися у відповідності до мінімальних стандартів

конфіденційності, цілісності та доступності [13].

69. Якщо законодавство по боротьбі з тероризмом, тяжкими злочинами

і організованою злочинністю передбачає обмеження прав фізичних осіб в

рамках кримінального процесу, прокурор, який приймає відповідне рішення

має дотримуватися принципу пропорційності, переконатися, що докази не

збираються під тортурами або іншим жорстоким, нелюдським або

принижуючим гідність поводженням, враховуючи інтерпретацію цих понять в

практиці ЄСПЛ. Незалежно від тяжкості злочинів, тероризму та проявів

організованої злочинності, правильне і ефективне ведення справи означає, що

прокурор приймає рішення в рамках розумного строку, об'єктивно,

неупереджено і професійно, поважаючи принцип презумпції невинуватості,

право на захист, а також права жертв. В рамках їх повноважень, прокурори

повинні слідкувати за дотриманням іншими правоохоронними органами цих

основоположних принципів і свобод, протягом всієї процедури.

70. Якщо жертви та свідки можуть залишатися анонімними, слід зберегти

правильний баланс з правами обвинуваченого.

71. Необхідно забезпечувати належний захист потерпілих, свідків та

інших осіб, які беруть участь у провадженні, включаючи самих прокурорів та

членів їх сімей.

5. Освіта

72. Рекомендації Rec (2000) 19 вимагають, щоб держави-члени звернули

особливу увагу на підготовку прокурорів, враховуючи появу нових форм

злочинності та необхідності продовження міжнародного співробітництва у

кримінальних справах. Для того, щоб здійснювати свої повноваження більш

ефективно, прокурор повинен постійно бути в курсі новин і спеціалізуватися на

розслідуванні та судовому переслідуванні актів тероризму, тяжких злочинів і

організованої злочинності, у всіх їх проявах. Що стосується конкретних потреб

боротьби з цими видами злочинів, підготовка прокурорів повинна охоплювати,

зокрема, збір і використання доказів на регіональному, національному і

міжнародному рівнях, різні форми технічного співробітництва з відповідними

зацікавленими сторонами, обмін досвідом та належною практикою, можливі

порушень прав людини, роль соціальних мереж у вербуванні потенційних

терористів та належне спілкування зі ЗМІ.

73. КРЄП вважає, що навчання в цій сфері також має охоплювати

відповідні національні та міжнародні правові інструменти, а також практику

Європейського суду з прав людини.

6. Управління інформацією (обмін, співпраця)

74. Обмін доказами або інформацією з відповідними підрозділами є

одним з найважливіших елементів боротьби з тероризмом, тяжкими злочинами

та організованою злочинністю. Зокрема, такий обмін інформацією має

здійснюватися зі службами безпеки, судовими органами та, де це доречно,

установами, діяльність яких спрямована на антитерористичну діяльність. Крім

того, якщо така ініціатива виявляється необхідною та корисною, то докази та

інформація про терористів також повинні бути розкриті безпосередньо

громадськості.

75. Однією з головних перешкод на шляху до успішного розслідування

є те, що поліція та інші правоохоронні органи та розвідувальні органи не

своєчасно передають інформацію прокурорам. Щоб уникнути цього, слід

сприяти проведенню спільних розслідувань як відповідних органів

прокуратури, так і поліції. У державах-членах, коли прокурор наділений

слідчими повноваження, він повинен мати можливість координувати та

керувати подібними діями.

76. Виявляється, для того, щоб досягти більшої ефективності, корисно

використовувати - окрім співпраці та спільного вирішення конкретних проблем

- консультаційні зустрічі з членами багатопрофільних груп у присутності

прокурорів.

77. КРЄП наголошує на необхідності підвищення ефективності

розслідувань та переслідувань випадків фінансування тероризму та

організованої злочинності застосовуючи інтенсивний, систематичний та

послідовний підхід. По-перше, важливо обмінюватися інформацією в рамках

національної системи управління даними. Крім того, прокурори повинні

встановити тісне співробітництво між банками та правоохоронними органами,

а також з іншими юридичними або фізичними особами приватного права

(страхові компанії, брокери, нотаріуси, юристи, судові виконавці тощо). Інші

підходи до розслідування, які з часом стають все більш важливими, включають

співпрацю з постачальниками послуг Інтернету для відстеження руху

віртуальних чи цифрових грошей.

C. Боротьба з тероризмом, тяжкими злочинами та організованою

злочинністю на міжнародному рівні

78. Міжнародне співробітництво між прокурорами стало важливим

інструментом у зв'язку з зростанням числа транскордонних злочинів, особливо

тяжких і організованих злочинів, включаючи тероризм. З огляду на

інтернаціоналізацію відносин між кримінальними елементами та групами, яким

сприяє глобалізація та сучасні засоби комунікації, неефективним є підхід, що

фокусується насамперед на розслідуванні та переслідуванні, а також на

профілактичних заходах лише на національному рівні.

79. Як вже заявляла КРЄП, прокурори повинні завжди демонструвати

свою готовність співпрацювати і "повинні розглядати заяви про міжнародну

взаємодопомогу в межах своєї юрисдикції з тією самою ретельністю, як це

робиться в їхній національній діяльності, і повинні мати належні інструменти,

включаючи навчання, для заохочення та сприяння справжньому та реальному

міжнародному співробітництву в сфері правосуддя "[14].

80. Відповідність цим вимогам стає особливо актуальною сьогодні, з

урахуванням рівня атак та викликів, що виникають у зв'язку з тероризмом та

серйозною міжнародною організованою злочинністю. Ефективне міжнародне

співробітництво є неминучим, не тільки для запобігання злочинів, а також з

метою їх розслідування, переслідування в судовому порядку, наданням доказів

і покаранням тих, хто несе відповідальність за ці злочини, а також для

конфіскації та повернення доходів, одержаних злочинним шляхом. Досягнення

таких цілей вимагає максимального спільного зусилля для виявлення та

знищення джерел фінансування кримінальних груп та окремих осіб, їх

логістичних та операційних основ, а також постачання їм підроблених

документів, зброї та вибухових речовин. Однією з головних сучасних проблем

полягає в тому, що злочинців використовують сучасні засоби зв'язку (в тому

числі соціальні мережі та інші інтернет-мережі), тому нагляд і перехоплення

вимагають більш масштабних заходів.

81. Прямі контакти між прокурорами є ефективним та адекватним

засобом підвищення ефективності та якості розслідування міжнародних

кримінальних справ, а не тільки шляхом реагування на запити щодо взаємної

правової допомоги, вони заохочують та стимулюють обмін інформацією в

рамках паралельних розслідувань, а іноді й передбачають створення спільних

слідчих груп. КРЄП заохочує держави-члени зміцнювати правові основи

прямого співробітництва та сприяти швидкому та гнучкому співробітництву на

основі призначення компетентних національних контактних пунктів для певних

видів правопорушень, таких як тероризм, особливо тяжкі злочини та

організована злочинність та/або шляхом призначенням зв'язкового магістрата

(прокурора, суддю) в інших країнах.

82. Гармонізація національного законодавства з міжнародно-правових

стандартів щодо класифікації злочинних діянь, а також відповідних процедур

значно полегшить транскордонне співробітництво. Те саме стосується будь-

якої можливої адаптації або можливого гармонізації національного

законодавства. Постійні зусилля повинні бути спрямовані на подолання

перешкод, властивих особливостям національних культур, водночас автономія

кримінального права сприймається як важливий елемент ідентичності кожної

національної системи.

83. З метою покращення та сприяння міжнародному співробітництву

слід враховувати три основні аспекти: правова база для гармонійної та

ефективної співпраці, створення належних міжнародно-правових інструментів

у кожній державі-учасниці та розробка практичних та оперативних

інструментів.

84. Слід зруйнувати бар'єри для міжнародного співробітництва. Не

знання своїх колег по іншу сторону кордону, не знання однієї спільної мови,

або не розуміння інших культур, може пояснити деяке небажання працювати

разом. Саме тому агентства зі співпраці та міжнародні мережі були створені,

іноді на інституціональній основі, а іноді і в неформальній обстановці.

Формальні мережі - будь то встановлені в правоохоронних органах, такі як

Європол та Інтерпол або судовий рівень Євроюст і Європейська судова мережа

- це швидкий і ефективний спосіб розвитку транскордонного співробітництва в

правоохоронній галузі, яка ламає бар'єри, властиві юридичним, культурним та

мовним відмінностям. Держави повинні надавати цим організаціям необхідні

можливості для забезпечення гармонійної та ефективної міжнародної

допомоги. Корисно також використовувати менш формальні організації в

боротьбі з транскордонною злочинністю, в тому числі Міжнародну асоціацію

прокурорів, яка сприяє систематизації міжнародних стандартів щодо

здійснення функцій прокуратури, а також створити контакти між прокурорами

по всьому світу через тисячі точок контакту (наприклад використовуючи

мережі прокурорів, що спеціалізуються на справах про тероризм, яку було

засновано в 2015 році, а також мережу спеціалізованих прокурорів з

кіберзлочинності, створену у 2010 році).

***

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Щоб задовольняти вимоги громадськості стосовно підвищення

рівня прозорості та звітності, органи прокуратури повинні діяти

стратегічно, щоб робота прокурора максимально відповідала високому

рівні якості та ефективності.

2. Оскільки національна прокуратура виконує свої функції в рамках

певної правової бази, наявність відповідного законодавства має важливе

значення для якості та ефективності її роботи.

3. З метою вдосконалення та сприяння міжнародному

співробітництву, у тому числі з питаннях видачі, юридичної допомоги та

повернення коштів, одержаних злочинним шляхом, слід враховувати три

основні аспекти: правова база для гармонійної та ефективної співпраці;

вироблення необхідних міжнародно-правових інструментів у кожній

державі-учасниці та створення практичних та оперативних інструментів.

4. Забезпечення неупередженості прокурорів є важливою умовою

щодо посилення захисту прав людини. Тому держави-члени повинні

забезпечити, щоб прокурори могли виконувати свої обов'язки з

максимальною незалежністю та свободою від будь-якого впливу,

підбурювання, тиску, загрози або втручання - прямого чи непрямого –

незалежно від того, з якої сторони воно здійснюється, та з яких причин.

5. Якість роботи прокурорів також залежить від заходів, спрямованих

на забезпечення особистої безпеки прокурорів та їхніх сімей. Зокрема,

коли прокурор працює над справою, пов'язаною з тероризмом та

організованою злочинністю, прокуратура повинна приймати активні

заходи для захисту його життя, здоров'я, свободи, фізичної

недоторканності та власності.

6. Неправдиві або оманливі відомості про розслідування можуть

зрадити довіру громадськості до якості правосуддя та викликати сумніви

щодо незалежності, неупередженості та чесності прокурорської служби та

судів. Тому слід запровадити активну політику масової інформації для

масмедіа та громадськості.

7. З метою досягнення ефективності та якості, яку громадськість

очікує від них, прокурори повинні бути наділені належними кадровими,

фінансовими та матеріальними ресурсами, щоб приділяти повну увагу всім

відповідним питанням, коли працюють над справою, включаючи

спеціалізовані підрозділи в прокуратурі. Надавши їм допомогу

кваліфікованого персоналу, забезпечивши початкове та постійне навчання,

сучасне та відповідне технічне обладнання, включаючи централізовані

системи баз даних та інші ресурси, їх можна звільнити від надмірної

напруженості і тим самим поліпшити якість рішень та ефективність

роботи прокуратури. Всі ці заходи повинні бути частиною

середньострокового або довгострокового стратегічного бачення.

8. КРЄП вважає, що стандарти, що визначають якість роботи

прокуратури та прокурорів, повинні охоплювати як кількісні, так і якісні

елементи, такі як кількість відкритих та закритих справ, типи рішень та

результатів, тривалість провадження, навички ведення справ, вміння чітко

висловлювати думку як в усній так і письмовій формі, відкритість до

сучасних технологій, знання інших мов, організаційні навички, а також

можливість співпрацювати з іншими людьми в межах або за межами

органів прокуратури.

9. Робота прокурора повинна грунтуватися на чітких міркуваннях та

аналізі. Тому кожен прокурор повинен повною мірою взяти до уваги всі

відповідні докази та розглянути всі фактичні та інші обставини, виявлені

слідством та сторонами. Будь-яке рішення чи акт прокурора має

відображати ці відповідні докази, відповідати закону та будь-яким

загальним керівним принципам, які можуть мати відношення до цього.

Рішення та дії, вжиті прокурорами, мають бути обґрунтовані послідовно,

чітко, однозначно та узгоджено.

10. У відповідних випадках та згідно національного

законодавства прокуратура повинна оприлюднити керівні принципи для

прокурорів, загалом визначаючи принципи, якими має він керуватися при

відкритті провадження та кримінальному переслідуванні. У цих керівних

принципах слід перерахувати елементи, яких слід приймати до уваги на

різних стадіях провадження, з тим щоб переслідування здійснювалося

чесно, обґрунтовано та послідовно. Прокуратура повинна встановити

індивідуальні показники та механізми моніторингу для прокурорів, перш

за все, для заохочення більш високого рівня професіоналізму. Внутрішній

моніторинг прокурора повинен бути регулярним та заснований на

принципах верховенства права.

11. Використання ефективної та неупередженої системи

управління скаргами та анкет, періодично наданих відповідним

зацікавленим сторонам, полегшує виявлення можливих недоліків у системі

та тим самим сприяє підвищенню якості роботи прокурорів. Механізм

моніторингу за рішеннями прокурорів, зокрема тими, що стосуються

правопорушень без позивача чи потерпілого, може сприяти виправлення

можливих помилок, що виникли під час слідства та кримінального

переслідування.

12. Адекватна та ефективна організація роботи повинна

включати моніторинг дотримання прокурорами строків та прийняття ними

рішень відповідно до принципів об'єктивності, неупередженості та

професіоналізму, презумпції невинуватості і права на захист, і захист прав

жертви злочинів. У межах своїх повноважень прокурори повинні

контролювати повагу цих прав та основних свобод правоохоронними

органами протягом всього процесу.

13. У випадках тероризму та організованої злочинності держави-

члени повинні вживати відповідні та пропорційні заходи, щоб прокурори

могли застосовувати спеціальні методи розслідування.