英国水法変遷史¬¬15講.pdf1 水道法制の成立とその背景 1.1...

39月刊下水道　Vol. 37　No. 12

日本下水文化研究会下水文化出前学校

誌上講座２０講 ここが知りたい！

水道法制の成立とその背景1

　1.1　水法以前、特別私法（Private Act）の時代

　英国（本稿では、特に断らない限りイングランドとウェールズ）における上下水道事業の基本法令は今日、水法（Water Act）を中心とし、環境法、水産業法、競争法などいくつかの関連法により構成され、運用されている。　水法が初めて制定されたのは 1945 年だが、それまでの長い間、水道事業（業として機械装置により飲用水を供給するもの）に関する根拠法令は、主として都市部において民間会社や地域の篤志家が個別に英国議会（ウエストミンスター）の立法手続きを経て取得した特別私法（Private Act）に基づき、法定水道会社（Statutory Water Company）を設立するのが一般的だった。この国の水道事業は当初から民間が担ってきた長い歴史がある。　例えば、人口が集中し、都市化が進んだ大都会ロンドンへの給水は、17 世紀中葉以降テムズ川を水源とするロンドン橋水道、ニューリバー水道、およびその後継会社などにより続けられてきたが、いずれも工事の計画、事業の認可は議会承認や国王裁可などによる手続きを経た民間の手によって実行された。中部の大都市バーミンガムでも、1853 年創設のサウス・スタッフオードシャー

水道会社によって今日なお給水（人口約 120 万人）されている。

　1.2　水道事業条項法（Water Clauses Act 1847）

　18 世紀末から 19 世紀前半にかけて達成されたこの国の産業革命以降、急激な都市への人口集中が進んだ。これに伴う生活用水の需要増、環境の悪化に対処するため、特別私法の取得によって設立された水道会社は急速に増えたが、水道会社は給水区域の都市形態や立地条件の違い等により立法化の際に取得する権限・義務規定（水道供給規程）に不統一がみられるようになった。政府はこのような法制上の不備を是正するため、1847 年、水道事業条項法（Water Clauses Act）を制定し、水道事業者の権限、義務規定などの内容を統一し、標準化を図った。同法には常時給水と十分な給水量確保、適正水圧の保持、汚染防止、消火栓の設置義務などが規定された。このため、同法は近代的水道事業立法化の嚆矢といわれる。　また、同法には、初めて認可料金制度が定められた。それまで水道使用者と個別の契約で徴収されていた水道料金が、非計量制（メータを設置しない）家事用料金については地方税（Local Rate）課税の基礎となる家屋の年間（賃貸）課税評価額（Rateable Value）を基に定められ（４半期ごとの定額支払いとされ Water Rate と呼ば

下水文化出前学校（公益社団法人 日本水道協会 特別会員） 齋藤　博康

第15講

英国水法変遷史

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れた）、一方、計量制が適用された産業・商業用についてはガロン単位の水使用量につき計量料金が定められた。家事用料金について地方税課税の基礎である内国収税庁（Inland Revenue）が査定する全国一律の評価額が使われた。この国では日常生活に必要な水は非計量とする伝統的な考え方があり、後年、水法 1989 によって民営水道会社が発足した際に家事用水にも計量制が義務付けられたが、メータ設置は現在約 40％とあまり進んでいない（2012 年）。

　1.3　公衆衛生法（Public Health Act 1875）──市町村に給水義務

　都市部において、水道事業は採算上民間による経営が成り立つところから普及が進んだため、地方都市や農村部では普及は容易に進まなかった。1844 年、王立委員会報告が出され、都市における水道普及率が 20％に達せず、住民に対する公衆衛生の見地からこれを放置できないとし、地方自治体に対し、地域に民間事業者がいない場合、自らが水道供給の責任を持つべきとする勧告を行った。　その後も、民間事業者間の競争激化に伴う給水サービスの悪化・レベル低下が続き、民間任せでは公衆衛生上の問題が解決されないと判断した政府は 1875 年、公衆衛生法を制定し、地方自治体に対して給水の責任を負わせた。この法律に基づく水道事業の設立は大臣の認可のみで足りた。後年、政府の意図によってこれら小規模水道事業の統合・再編成が大きく進んだのは、この法律の性格による。

水事業改革と水法の成立2

　2.1　中央水諮問会議答申（1937）

　中央水諮問会議は 1937 年、水道の普及に伴う課題につき諮問を受け、政府に水道改革を答申した。それに基づいて水供給法案が議会に提出されたが、折から第二次大戦激化のため審議は中断し

廃案となった。1944 年、時代の変革を前にして国家水政策が策定され、この政策に基づき戦後、新たな見地からする水法が成立した。

　2.2　国家水政策（A National Water Policy 1944）

　政府は、第二次大戦後の疲弊した国土、社会経済・産業の復興・発展の基礎となる水需要の増加に対応して水資源を確保し、安定、確実な給水を実現するには、小規模水道のままではこの期待に適切に対応できないため、水道事業を統合再編成し、広域化を図ることが喫緊の課題であると考えた。

　2.3　水法（Water Act 1945）

　この国家水政策を実現するため、従来の水道事業条項法および付属法令を廃止し、新たな政策を盛り込んだ水法 1945 年が制定された。　この水法が推進した課題は、小規模な水道事業者（Water Undertakers）の統合再編成であった。時の政府はこの政策を強力に進め、政権はその後、保守党と労働党の間を往復したが、この方針は一貫して続けられた。そのため 20 世紀当初、2,160を数えた水道事業者は 1963 年には 100 水道事務組合、50 自治体水道、29 民間水道会社へと減少した。民間水道会社（29 社）による給水人口は全人口の４分の１に達した。

その後の水法の変遷3

　3.1　環境省白書（Reorganisation of Water System in England and Wales 1971）

　その後、水道事業の統合再編成が進む中で、さらに思い切った水政策の検討が進められ、水道事業は新たな展開を見せることになった。　それは水の管理を水供給という単一業務をもって統合するにとどまらず、水系ごとに新しく地域的な多目的水機関（Regional Water Authorities）を設置することとし、これに水資源、

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下水道施設、下水処理、水質汚濁の制御、排水と洪水防止、漁業、船舶航行、レクレーションなどすべての用途（All purpose）の水管理の責任を集中するという大改革を目指すものであった。　政府はこの白書によって、従来の方向（省庁タテ割り行政）とは違う新たな水の総合的、一元・横断的改革構想を国民に提示したのである。

　3.2　水法（Water Act 1973）

　この法律により、29 河川管理委員会、150 水道事業および 1,300 下水道事業が 10 地域ごとに統合され、1974 年、地域水管理公社（Regional Water Authorities, RWA）が設立された。公社の役割はそれぞれの河川流域ごとにすべての水利用者を一元的に所管、管理する権限を有するものだった。　公社の責任は、①水の保全、②内水と感潮域水の汚濁防止、③排水と洪水調節、④漁業、⑤上下水道サービス、であった。公社理事会の構成員（理事）は大半が自治体から選出され、理事長は国務大臣によって任命された。公社は国営事業体として他の国有企業と同様に政府の定める目的と財政的監督下に置かれた。すべての水の管理を一元化したこの改革は、水管理の理想を実現したものとする高い評価を受けた。　家事用水道料金は引き続き家屋の年間課税評価額（Rateable Value）をベースにする仕組みが維持された。

　3.3　渇水法（Drought Act 1976）

　1976 年、英国をはじめヨーロッパは未曾有の大渇水に襲われたが、1974 年に発足した新しい10 公社体制下で、この渇水法が定める水の重点的配分・割当て、渇水地域に対する迅速、公平な水の融通が行われたため、史上最悪といわれた大渇水を回避できたと評価された。

　3.4　水法（Water Act 1983）

　公社の組織、構造が変更された。すなわち、自治体は水管理公社における理事会への代表者出

席の役割を制限され、代わって経験豊かな企業経営者など民間理事の選出に道が開かれ、理事会は非公開とされた。これに伴う代償措置として、各公社に対して制限付きながら消費者委員会

（Customer Consultative Committee）が設置された。公社は各団体から推薦された者を CCC の委員に任命し、その代表者は委員の中から選出された。このガバナンスおよび消費者重視の法改正は、次に向かった水道民営化を示唆している。

水道事業民営化の道──検討開始4

　4.1　環境省白書（White Paper 1986）　　　 ──公社民営化

　保守党政権による電力、石炭、空港、鉄鋼など主要国有産業の民間開放（非国有化）が進む中で、環境省は地域水管理公社を民間に売却する可能性について討議するため、白書 1986 年（イングランドとウェールズにおける水管理公社の民営化）を公表した。この白書（次に続く討議書）は当初10 公社を現状のままのかたちで民営化することを意図していた。政府は、民営化によって水道会社は水市場で一層効率的な競争を行うことが可能になるとし、競争を刺激する規制システムを導入することを目指した。それは、水道会社が自らの努力で利益を追求することは、政府が監督するより遥かに効率的なインセンティブになるというものだった。

　4.2　料金規制に関するリトルチャイルド報告書（1986）

　環境省白書と並行して 1986 年、民営化後の水事業会社の料金規制に PRI － X 方式を適用することの可能性につき諮問を受けて、スティーブン・リトルチャイルド氏（ケンブリッジ大学、電気事業規制局 Ofer 長官）主催による委員会報告書が発表された。　リトルチャイルド委員会は、類似の公益事業である電力事業などでも採用されているプライス

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キャップ（上限料金制）方式を参考に民営化後の水事業会社にとっても単純化された計算式に加え、効率性のインセンティブの面で従来の収益率規制よりプライスキャップ規制のほうが好ましいとした。

　4.3　環境省協議書（Consultation Paper 1987）

　前述の白書（1986 年）の問題提起に応え、多くの団体が民営化後の水事業会社が持つ規制権限拡大の扱いについて懸念を表明した。つまり、環境や河川管理などの規制的権限（業務）を民間会社に処理させることは適当でない、しかも水事業会社自らが給水のために大量の取水をしながら、他方で産業や農業への取水許可を扱うことになり、両者の利害衝突は社会的信頼を損なうというものだった。それを受けて環境省協議書は当初案

（一括移管）を改め、河川、湖沼、海水浴水域の水質規制等の権限を切り離し、これに責任を持つ全国河川公社（National Rivers Authorities）を別に設立するとした。

10 水事業会社完全民営化へ移行5

　5.1　水法（Water Act 1989　Privatization）

　政府の構想では、1987 年に民営化法の成立を目指していたが、政府は環境省協議書の問題提起に応え、民間企業である水事業会社が持つ規制権限の拡大に対する懸念から一括移管方式を改め、環境、河川管理などの権限を切り離すよう法案を修正し、その間改めて総選挙で民意を問い直し、２年遅れて民営化法成立となった。　直前に行われた FT 新聞社の世論調査では、民営化反対は 70％を超えたが、議会では選挙結果を受け 100 票差の圧倒的多数で法案は可決された。　1989 年 11 月、10 水管理公社は完全民営化（水事業会社 Water Service Company plc、ロンドン証券取引所への上場）へ移行された。規制機関として同時に水事業規制局（Ofwat）、飲用水検査官事務所（DWI）、環境省などが整備された。　オフワット（Ofwat：上下水道事業の経済的規制を所管する水事業規制局）の長官が任命され、

図　1993 年版水統計資料 水事業協会編

組織概念図

オフワット

飲用水検査官事務所

地域保健局

地方自治体

ウェールズ環境省

独占・合併委員会

全国河川公社

EU指令

英国法律

水事業会社

汚濁検査官事務所 環境食料地方関係省

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その責務は消費者である水道使用者の利益を保護する（このため番犬：Watchdog の愛称で呼ばれる）、料金設定の限度額を定めること（プライス・キャップ制の導入、料金の５年ごとの見直し）などが定められた。長官は 10 地域ごとに消費者サービス委員会（Customer Service Committee、CSC）を設立した。CSC は 2002 年４月以降は水の声委員会（Water Voice Committee）と改称され、10 水事業会社以外の 29 水道単独会社（下水道事業は 10 水事業会社が担当し、従来からの水道会社は水道だけを担当する）も同じ規制下におかれることになった（図参照）。　政府は EU の厳しい水質および環境基準に適合させるため、水事業会社が有する債務 50 億ポンドを免除し、さらに、水道会社に対して「緑の持参金」として知られる 16 億ポンド資金援助を行った。　10 上下水道会社の持ち株会社の株式は、1989年 11 月の売出し時に１株につき１ポンドを、1990 年７月と翌年７月にそれぞれ 70 ペンスの分割支払額（合計 2.4 ポンド）をもって市場で売却された。政府は多くの一般大衆が株主として水道に関心を持つことを期待し、３年間の分割払込という優遇策を講じたのである。

　5.2　水産業法（Water Industry Act 1991）、　　　 水資源法（Water Resources Act 1991）

　上記２法によって下水道関連の法令が、水法1989 年に完全に統合された。水資源法はさらに統合汚濁防止（IPC）（環境保護法 1990）下における河川への排出を規制することになった。

　5.3　公益事業サービス競争法（Competition and Service （Utilities） Act 1992）

　同法は、民営化後の各公益事業を対象とする規制機関に適用された。これにより、Ofwat は水道事業が他の電力、ガスなどの公益事業と同様に紛争解決を図り、競争拡大を一層推進する規制機関としての性格が明確になった。

　5.4　 都 市 排 水 処 理 令（The Urban Waste Water Treatment Regulation 1994）

　EU 指令を受けた同令に基づき家庭・産業排水の投棄、処理に関する規制が強化された。

　5.5　環境法（Environment Act 1995）

　全国河川公社、汚濁検査官事務所および地方自治体の廃棄物の機能を統合し、環境庁が設置され、水事業会社に対して水使用者についても水の効率的な利用促進の義務を課した。

　5.6　競争法（Competition Act 1998）

　公正取引委員長は同法を管理、執行する責任を負い、公益事業の各規制当局は所管する規制部門に関する責任を共有する。同法は、競争上有害な影響を与える個別、任意の契約が結ばれた場合、これを非合法化し、さらに競争を妨げ、歪曲する意図を有する企業間の契約を禁止する。市場で支配的地位の乱用に至る行為も禁止している。

　5.7　水産業法（Water Industry Act 1999）

　同法は、水産業法 1991 年への重要な修正を加えた。一つは料金未納（口座預金不足など）の家事用使用者に対して水道事業者の持つ給水停止の権限を制限し、いま一つは水道事業者が各水使用者に強制的にメータを設置できるとする権限を制限し、さらに同法は Ofwat 長官に対し水事業会社が提案する料金体系を承認する権限を与えた。所管大臣は水事業会社の料金体系に含まれるべき要件を設定する権限を与え、水道事業が家事用料金について従前どおり、Rateable Value（課税評価額）に基いて料金請求できるようにし、低所得水使用者に対し病気療養上配慮すべき指針を定めることができるとした。

　5.8　水法（Water Act 2003）

　同法は、理事会構成員の理事を交替させ、特定要件違反の水事業会社に対し罰金を課すことができるとした。水事業会社に対し適切で効果的な競

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争を促進することにより、消費者の利益を保護するための義務が追加された。また、独立した消費者保護機関の CCW を Water Voice に変更。

　5.9　水法改正、その後の動き

　1989 年以降、公社の民営化移行状況に関し規制機関であるオフワットなどによるさまざまな定期的、または随時の調査、レビュー報告が公表され、2009 年には「民営化 20 年」と題する報告書が発表された。そして、民営化後、850 億ポンドに達する投資が行われ、漏水件数はピーク時の３分の１に減少、水質基準はヨーロッパで最良を達成など事業は順調に推移していると総括された。洪水・水管理法 2010 など一般的関連法を除き、新しい水法は 2003 年以後、制定されていない。

新法制定の動き6　現在、水法に関連して、次のような動きがみられる。すなわち、2011 年、政府は白書──Water for Life（生活のための水）を発表し、上下水道セクターが既存法令による競争制限を排し、新規参入による競争を通じ一層の革新、効率性を追求することを目指し、2030 年先まで持続可能な総括的方針を定めた。2013 年、この方針を盛り込んだ草案が下院に提出され、現在審議中だが、そこには①強靭（環境を害することなく、将来とも常時給水ができること）、②選択（水使用者に対し、選択の柔軟性を提供すること）、③成長（革新、効率、海外投資、雇用）の実現、を目指している。

英の水法制変遷から学ぶこと7　われわれは英国における水の法制度の変遷を見て、そこにこの国が持つ将来を見据えた明確な目標と継続的な改革意思を見ることができる。この100 年超に及ぶ水に関する法制度改革の重要ポイントを挙げるならば、はじめに①小規模水道の広

域的な統合再編成を遂行し（場合によっては強制的に）、次いで②上下水道サービスを含む水資源・河川管理、規制業務などに及ぶすべての水の一元的管理体制（10 地域水管理公社）を構築し、仕上げとして③それらの改革の成果の上に上下水道の完全民営化を達成したこと、である。当初から最終目標が明確に描かれていたわけではないが、社会経済の変化に応じて関係者の問題意識と改革意思は飽くなき改革実現の原動力となって、時代の流れとともに関係者に引き継がれ、目標達成を可能にしたと思われる。　彼らの目指したものとわれわれのそれはもちろん同じではないが、同じ上下水道事業に携わるものとして彼らが抱える課題解決への強い意思と手段、方法は大いに学ぶべきものがある。　わが国でも過日、水循環基本法が成立した。水循環の理念に沿って水制度改革の目指す方向は共通しており、先行する英国の経験は十分に研究するに値するものと思われる。

1 　イギリス水法 1989 年、齋藤博康監訳、水道協会雑誌、平成２年３～５月号

2 　英国における水道事業広域化の動向、齋藤博康、昭和 34年、東京都職員研修所

3 　イギリスにおける水管理公社の民営化、齋藤博康、水道協会雑誌、平成元年 12 月

4 　英国上下水道物語、バーティキング／齋藤博康訳、平成７年８月、日本水道新聞社

5 　水道事業の民営化 公民連携、齋藤博康、平成 15 年９月、日本水道新聞社

6 　Water Act 19457　Water Facts 1993（British Water Services Association）

〈参 考 文 献〉

注① 　英国の法律は、年号のついた法律（Act ○○年）毎にそれが廃止されない限り効力を存続するので、年号の異なる同じ名称の法律がいくつも存在する。Water Act という法律は複数存在するので、どの法律を適用するかは年号によって特定しなければならない。それはわが国の法律のように一つの名称の法律が部分改正を受けながらいつまでも存続するのとは異なる仕組みである。

注② 　文中、上下水道などの主務省（環境食糧地方関係省）を環境省と略した。