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Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe No. 65160-MX
DOCUMENTO DEL PROYECTO DEL
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
SOBRE UN PRÉSTAMO PROPUESTO
PARA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN EL ÁREA DE
FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO
POR UN MONTO DE $ 300’751.879,70
A FAVOR DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
27 de enero del 2012
Departamento de Desarrollo Sostenible
Unidad de Gestión para Colombia y México
Región de América Latina y el Caribe
La distribución del presente documento se encuentra restringida y este puede ser utilizado
únicamente por los destinatarios en el ejercicio de sus funciones oficiales. De otro modo sus
contenidos no pueden ser divulgados sin la autorización del Banco Mundial.
Pub
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Pub
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EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 7 de diciembre del 2011)
Unidad monetaria = Peso mexicano
MX$1.00 = US$0,0740
US$1 = MX$ 13,510
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
AFD Agencia Francesa de Desarrollo (Agence Française de Développement)
AISP Análisis del Impacto Social y en la Pobreza
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CADENA Componente de Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y
Pesquero
CCCR Registro Climático de Carbón en las Ciudades
CCKP Plataforma de Conocimiento sobre Cambio Climático
CCPI Índice de Desempeño en Cambio Climático
CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
CDM Mecanismo de Desarrollo Limpio
CENAPRED Centro Nacional para la Prevención de Desastres
CFAA Evaluación Financiera y de Rendición de Cuentas del País
CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
CFI Corporación Financiera Internacional
CMNUCC Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
CO2 Dióxido de Carbono
CO2e Dióxido de Carbono Equivalente
CONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad
CONAFOR Comisión Nacional Forestal
CONAGUA Comisión Nacional del Agua
CONANP Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas
CONAVI Comisión Nacional de Vivienda
COP16 16ava Conferencia de las Partes (CMNUCC)
CPAR Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País
CSO Organizaciones de la Sociedad Civil
CTC Comité Técnico Consultivo
CTF Fondo para una Tecnología Limpia
DOF Diario Oficial de la Federación
DPL Préstamo de Apoyo para Políticas de Desarrollo
DRM Gestión de Riesgo de Desastres
DUIS Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables
EAP Estrategia de Alianza con el País
ECUVE Evaluación Cualitativa de la Vivienda y su Entorno
ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático
ESW Estudios Económicos y Sectoriales
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques
FEALC Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe
FMI Fondo Monetario Internacional
FONDEN Fondo para Desastres Naturales
FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres
FY Año Fiscal
GEF Fondo Mundial para el Medio Ambiente
GEI Gases de efecto invernadero
GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional (Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit)
GoM Gobierno de México
GT–ADAPT Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de Adaptación
IMCO Instituto Mexicano de la Competitividad
INE Instituto Nacional de Ecología
INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
JIRA
Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca
Baja del Río Ayuquila
LAIF Fondo de Inversión para Latinoamérica
LULUCF Uso del tierra, cambio en el uso de la tierra y silvicultura
MCP Pacto de la Ciudad de México
MEDEC México: Estudio sobre la disminución de emisiones de carbono
MOU Memorándum de entendimiento
mt Millones de toneladas
ONU Organización de las Naciones Unidas
PACC Programa de Atención a Contingencias Climatológicas
PECC Programa Especial de Cambio Climático
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PER Revisión del Gasto Público
PET Programa de Empleo Temporal
PETi Programa de Empleo Temporal inmediato
PFM Gestión de las finanzas públicas
PIB Producto Interno Bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRAH Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo
PROGAN Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera
PSV Promotores Sociales Vecinales
PTTU Programa de Transformación de Transporte Urbano
REDD+ Programa de reducción de emisiones de carbono causadas
por la deforestación y la degradación de los bosques, conservación de la
reserva de carbono forestal, gestión sostenible de los bosques y aumento de
inventarios de carbono en países en desarrollo
Vicepresidente: Hasan A. Tuluy
Directora Nacional: Gloria M. Grandolini
Director Sectorial: Ede J. Ijjasz-Vasquez
Gerente Sectorial:
Líder Sectorial:
Maninder Gill
Alexandra Ortiz
Líder del Equipo de Trabajo: Rodrigo Serrano-Berthet
Líder Adjunto del Equipo de Trabajo:
Líder Adjunto del Equipo de Trabajo:
Angélica Núñez
Laurent Debroux
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SCCP Programa Estatal de Cambio Climático
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEGOB Secretaría de Gobernación
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SEP Plan Estratégico de Participación
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SHF Sociedad Hipotecaria Federal
SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil
TA Asistencia Técnica
TESOFE Tesorería de la Federación
URA Evaluación del Riesgo Urbano
WDR Informe sobre el Desarrollo Mundial
WII Seguro Climático Indexado
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y DEL PROYECTO ................................................................ I
I. ........................................ COMPROMISO CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN MÉXICO
......................................................................................................................................................... 1
II. CONTEXTO DEL PAÍS ......................................................................................................... 9
A. Avances Económicos Recientes 9 B. Panorama Macroeconómico C. Contexto de Desarrollo Sostenible y Resistente
III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN ........ 22
A. El Programa de Gobierno B. El Proceso de Participación
IV. APOYO DE LA BANCA AL PROGRAMA DE GOBIERNO 33
A. Vínculo con Estrategia de Alianza Nacional B. Colaboración con el FMI y otros Aliados de Desarrollo C. Participación Integrada con el Banco Mundial respecto a la Resiliencia Social, Políticas
Forestales y Cambio Climático
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ......................................................................................... 43
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN .................................................................. 60
A. Pobreza e Impactos Sociales B. Aspectos Medioambientales C. Implementación, Supervisión y Evaluación D. Aspectos Fiduciarios E. Desembolsos y Auditorías F. Riesgos y Mitigación de Riesgos
ANEXOS 69
ANEXO 1. OFICIO DE POLÍTICA DE DESARROLLO
ANEXO 2. ÁREAS DE POLÍTICAS, ACCIONES PREVIAS Y RESULTADOS
ANEXO 3. NOTA DE RELACIONES CON EL FONDO
ANEXO 4. CAMBIO CLIMÁTICO EN EL LARGO PLAZO
ANEXO 5. DESASTRES NATURALES Y CRECIMIENTO URBANO NO PLANIFICADO
ANEXO 6. MANEJO FORESTAL
ANEXO 7. PROCESOS DE PARTICIPACIÓN
ANEXO 8. LECCIONES APRENDIDAS
ANEXO 9. PANORAMA GENERAL DE MÉXICO
ANEXO 10. MAPA DE MÉXICO
Este DPL fue preparado por un equipo dirigido por Rodrigo Serrano-Berthet (LCSSO), Angélica Núñez
(LCSUW) y Laurent Debroux (LCSAR), e incluyó a Ricardo Hernández, Especialista Senior en
Medioambiente (LCSEN); Margaret Arnold, Especialista Senior en Desarrollo Social (SDV); Richard
Damania, Líder en Economía Ambiental (LCSEN); Ana Elisa Bucher, Especialista en Cambio Climático
(ENV); Oscar Ishizawa, Especialista en Administración de Riesgo de Desastres (LCSUW); Ulrich Hess,
Economista Senior (CPMF); Fabio Pittaluga, Especialista Senior en Desarrollo Social (LCSSO);
Alejandro de la Fuente, Economista en Desarrollo Social (SDV); Todd Crawford, Consultor Líder en
Operaciones (LCSSD); Nicolas Perrin, Especialista Senior en Desarrollo Social (ECSS4); Maria Poli,
ETC (LCSSO); Gisela Campillo, JPO (LC1); Ana Paola López, STC (LCSSO); Maximillian Ashwill,
ETC (LCSSO); Graciela Reyes Retana, JPA (LC1); Maribel Cherres, Asistente del Programa (LCSSO);
Damaris Garay, Asistente del Equipo (LC1); Nancy Montes de Oca, Asistente del Equipo (LC1); Diana
Jimenez, Asistente del Equipo (LC1); Mariangeles Sabella, Asesora Senior (LEGLA); Gamila Kassem
(LEGLA); Xiomara Morel, Especialista Senior en Administración Financiera (LCSFM); Joost Draaisma,
Economista Senior del País (LC1) y Victor Ordoñez (CTRLN). El Equipo agradece la estrecha
colaboración del Gobierno de México durante la preparación del préstamo. Maninder Gill (LCSSO),
Gustavo Saltiel (AFTWR), Alexandra Ortiz (LCSSD) y Harold Bedoya (LC1) proporcionaron control de
calidad interno. Los colegas revisores son Robin Mearns, Especialista Líder en Desarrollo Social, Líder
del Equipo de Dimensiones Sociales de Cambio Climático (SDV); Abhas Jha, Especialista Líder en
Desarrollo Urbano, Coordinador Regional DRM (EASIN); y Benoit Bosquet, Especialista Líder en
Finanzas del Carbono (ENVCF).
i
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y DEL PROYECTO
PRÉSTAMO DE APOYO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MATERIA DE
FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO
PARA LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Prestatario Estados Unidos Mexicanos
Organismo de
ejecución Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Información del
financiamiento
US$300’751.879,70 Préstamo Flexible del BIRF en dólares de los
Estados Unidos, con un margen variable, vinculado al compromiso,
con amortización única al vencimiento el 15 de agosto del 2023.
Tipo de operación Préstamo de Apoyo para Políticas de Desarrollo de Tramo Único
Áreas principales
de políticas
Desarrollo social, gestión de riesgo de desastres, desarrollo urbano,
silvicultura, cambio climático, planificación subnacional.
Indicadores clave
de resultados
(para marzo del
2013)
Planificación de la adaptación a largo plazo
Número de Estados que están diseñando Programas de
Acción ante el Cambio Climático durante 2012 que han
incluido medidas específicas para promover la resiliencia
social (línea de base: 0, objetivo: 3)
La Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio
Climático en la Península de Yucatán ha incluido medidas
(apoyadas por la SEMARNAT y/o el INE) para tratar el
crecimiento no sustentable del turismo en áreas costeras y los
beneficios de sustento derivados de las políticas climáticas
para las comunidades indígenas.
Número de Estados que están diseñando Programas de
Acción ante el Cambio Climático durante el 2012 y que han
incluido la participación de la sociedad civil en el diseño de
iniciativas de resiliencia social. (línea de base: 0, objetivo 3).
Manejo de riesgo de desastres y desarrollo territorial sustentable
Porcentaje de municipalidades con puntajes altos y muy altos
en el índice de riesgo de desastres de PRAH que están
implementando actividades institucionales de fortalecimiento
e inversión para la reducción de riesgos apoyadas por el
programa PRAH. (Fuente: Índice de riesgo de PRAH; línea
de base enero 2012: 0; objetivo para marzo 2013: 60
municipalidades).
Número de proyectos de desarrollo urbano evaluados dentro
del Grupo de Trabajo DUIS que han incorporado por lo
menos los siguientes criterios especificados en los
Lineamientos para el desarrollo urbano sustentable de la
SEDESOL: (i) ubicación; (ii) conectividad y accesibilidad, y
(iii) prevención de riesgos (objetivo: 5 entre enero del 2012 y
ii
marzo del 2013).
Porcentaje de superficie elegible que está cubierto por el
seguro contra riesgo climático (línea de base: 69%; objetivo:
74%)
Manejo forestal comunitario sustentable
Número de iniciativas de colaboración REDD+ entre la
CONAFOR y/o la SAGARPA y los gobiernos subnacionales
en áreas de Acción Temprana de REDD+ que son
operacionales (línea de base: 0; objetivo: 2).
Participación social activa en la elaboración de políticas de
REDD+ a nivel subnacional a través de la operación del
CTC-REDD+ local (participación de la sociedad civil en
todas las reuniones, como se refleja en las minutas, con un
mínimo de 3 reuniones al año según CTC).
Porcentaje de comunidades participantes en las Áreas de
Acción Temprana de REDD+ que reciben apoyo de agentes
de administración de entornos regionales (línea de base 0%,
objetivo 33%).
Objetivo(s) de
desarrollo del
programa y
contribución a la
CPS
El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al
cambio climático a través de políticas que beneficiarán directa e
indirectamente a los pobres al mejorar: (a) la planificación de la
adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de riesgos de
desastres y las acciones de desarrollo territorial orientadas a nivel
municipal; y (c) la administración sustentable de los bosques por
parte de la comunidad, a nivel comunitario. Se anticipa en la CPS un
DPL multisectorial para mejorar la capacidad de adaptación al
cambio climático.
Riesgos y
mitigación de
riesgos
Económicos. Debido al alto grado de integración, un declive marcado
en la recuperación económica de los Estados Unidos de Norteamérica
representaría riesgos a la baja para el crecimiento de México. Aún en
caso de un declive prolongado en los EE.UU., un fundamento sólido
en la política macroeconómica debería favorecer la recuperación de la
economía de México y un retorno al ritmo potencial de crecimiento a
mediano plazo. Es crucial un mayor énfasis en reformas estructurales
orientadas al crecimiento para mejorar el potencial de crecimiento del
país a mediano plazo, el cual está dirigido por la fuerza laboral y el
crecimiento en la acumulación de capital, aunque permanece
restringido por la falta de mejoras significativas en la productividad
en cualquier ámbito.
Fiscales. Los problemas de la deuda soberana en Europa y los
problemas de sustentabilidad fiscal en otros países, podrían
incrementar la aversión al riesgo global y conducir a una mayor
volatilidad de los mercados financieros de México. El historial del
Gobierno respecto a una administración macroeconómica sólida y
predecible, que se refleja en su respuesta exitosa a la crisis mundial
del año 2009 y el aseguramiento creciente proporcionado por la
acumulación de la reserva internacional y una Línea de Crédito
Flexible del FMI, el aumento en el otorgamiento de seguros
proporcionados por la acumulación de reservas internacionales y por
iii
una línea de crédito flexible del FMI, mitigaron algunos de los
riesgos por eventos catastróficos de la volatilidad del mercado
financiero global.
Institucionales. La implementación de programas reconocidos por el
DPL propuesto exigirá una importante colaboración multi-
institucional. Cinco de las nueve acciones propuestas en este DPL
mitigan este riesgo al fortalecer los mecanismos de coordinación
intersectorial. Estas medidas están apoyadas por actividades
complementarias del Banco, para brindar asistencia al Gobierno a
través de programas de desarrollo de capacidades y a través de
préstamos de inversión que fortalecen la habilidad de las instituciones
para la planificación, implementación y supervisión de programas
sectoriales. Los Grupos de Trabajo de REDD+ y para Adaptación, y
su respectivo Comité Técnico Consultivo o Comité Técnico Experto
reúnen a las agencias y a la sociedad civil.
Políticos. El apoyo político al programa de cambio climático podría
debilitarse, en particular dadas las próximas elecciones nacionales y
la subsecuente transición de gobierno en enero del 2013. Este riesgo
se considera bajo. Hasta el momento, México es uno de los dos países
no incluidos en el Anexo 1que han presentado su tercera
comunicación al CMNUCC (siendo el otro país Uruguay) y es el
único que ha presentado su cuarta comunicación. En la actualidad ya
se encuentra preparando su quinta comunicación. Se están
consultando ampliamente la Estrategia Nacional de Cambio
Climático y el Programa Especial para el Cambio Climático y gozan
de un amplio apoyo entre los partidos políticos, todos los niveles de
gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades
académicas y científicas en México. Con todo esto y con el manejo
efectivo de México del COP 16, ha consolidado su reputación como
un líder global en adaptación al cambio climático. No es muy
probable que México ceda este papel de liderazgo. Se espera también
que el compromiso en curso del Banco con el Gobierno en materia de
cambio climático ayude a mantener un apoyo político.
Ambiental y social. La probabilidad de impactos ambientales y
sociales no anticipados es baja, ya que la mayoría de los impactos son
bien conocidos y manejables. En general, es probable que la
operación tenga fuertes impactos medioambientales y sociales
positivos. Además, las agencias clave involucradas en el DPL cuentan
con una trayectoria sólida y con capacidad significativa para abordar
problemas ambientales y sociales, cuya solución constituye una parte
central de su mandato.
Partes interesadas. La forma en que México ha podido crear un
fuerte consenso entre las partes interesadas, incluyendo las agencias
gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado en una gama de
acciones relacionadas con el cambio climático, en particular, en la
preparación hacia COP 16, proporciona una importante seguridad en
que el riesgo de enfrentar la oposición de las partes interesadas en lo
iv
que respecta a las acciones de políticas propuestas sea bajo. El hecho
de que la mayoría de las acciones será altamente benéfica para un
amplio rango de interesados puede también contribuir a que se dé un
gran soporte entre ellos.
Número de
identificación del
proyecto
P120170
1
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
PRÉSTAMO DE APOYO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO
I. COMPROMISO CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN MÉXICO
1. El GoM (Gobierno de México) ha solicitado un DPL (Financiamiento para Políticas de
Desarrollo por sus siglas en inglés) para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio
Climático por un monto equivalente a US$300’751.879,70. Esta solicitud recalca el continuo deseo por
parte del GoM para comprometerse con el Banco Mundial en sus esfuerzos para promover un desarrollo
sustentable y resiliente a través de una mayor adaptación al cambio climático y de políticas de mitigación
que beneficien a los pobres.
2. El Gobierno de México y el Banco Mundial tienen un compromiso de largo plazo y
profundo con respecto al cambio climático. Este compromiso abarca los primeros pasos de los
esfuerzos internacionales con el propósito de desarrollar una agenda amplia. En años recientes se ha
avanzado con este compromiso siendo sus etapas subsecuentes desarrolladas en base a acciones previas.
Actualmente el compromiso del Banco en el campo del cambio climático en México abarca una amplia
gama de instrumentos financieros, que incluyen:
a. Servicios de conocimiento: proporcionando asesoría en una gama de opciones de desarrollo para
enfrentar el cambio climático y actuar como una incubadora de innovación.
b. Servicios financieros: incluyendo préstamos de inversión, Financiamientos para Políticas de
Desarrollo, así como también un financiamiento en condiciones concesionarias, GEF y otras
concesiones. El Banco también provee una mejora crediticia, cobertura recíproca de riesgos,
manejo de riesgos catastróficos y servicios de consultoría.
c. Servicios de Convocatoria y Coordinación: incluyendo intercambio de conocimiento, iniciativas
de intercambio Sur-Sur, organización de eventos y coordinación de alto nivel.
3. Se pueden distinguir cuatro etapas de participación en el cambio climático entre el Banco y
el GoM: (i) Fundamentos; (ii) Soporte temprano; (iii) Fortalecimiento; y (iv) Consolidación. Durante la
primera etapa, Fundamentos (antes de 1999), el apoyo del Banco se enfocó en proyectos pequeños de
inversión en las áreas de manejo de desperdicios, transporte y manejo forestal. Además, con el
lanzamiento del GEF (Fondo para el Medio Ambiente Mundial por sus siglas en inglés) en 1991, México
obtuvo nuevas oportunidades de concesiones para proyectos relacionados con la biodiversidad, cambio
climático, aguas internacionales, degradación del suelo, capa de ozono y contaminantes orgánicos
persistentes. Aunque el cambio climático no se incluyó de manera expresa en los proyectos el banco
durante esta fase, este período sentó las bases de la participación en el cambio climático entre el Banco y
el GoM, llevando a la creación en el año fiscal 1999 de la Oficina Mexicana para la Mitigación de Gases
de Efecto Invernadero.
4. La segunda etapa, Apoyo inicial (1999–2007), corresponde a la ratificación por parte de México
de su adhesión al Protocolo de Kioto, lo que condujo al establecimiento de una estrategia nacional y de un
comité sectorial para problemas de cambio climático. Durante esta etapa, el apoyo a la agenda del
cambio climático se hizo explícito. Los proyectos se enfocaron principalmente en sectores específicos
como el transporte limpio, el manejo de desperdicios y el suministro de energía. El papel principal del
Banco respecto al conocimiento del cambio climático fue reconocido por una serie de Servicios de
Conocimientos y representó una nueva relación con el GoM, trascendiendo los servicios financieros
tradicionales. Los Préstamos Programáticos para el Desarrollo de Políticas Ambientales I y II (US$200
2
millones cada uno) reconocieron y apoyaron estrategias ambientales nacionales en turismo, energía,
silvicultura y agua, algunas de ellas relacionadas de manera explícita con el cambio climático.
5. En la tercera etapa, Fortalecimiento (2007–2010), el apoyo del Banco se enfocó en estrategias
intersectoriales para abordar el cambio climático y estuvo estrechamente relacionado con la Estrategia
Nacional del Cambio Climático. Lo representativo de este período fue el DPL para Cambio Climático
(US$501 millones) el cual se presentó al Directorio Ejecutivo en el 2007 para su aprobación junto con
una nueva CPS (Estrategia de Alianza con el País por sus siglas en inglés). En esta etapa, las actividades
analíticas y de conocimiento continuaron incrementándose de manera considerable poniendo en evidencia
la demanda intensificada del GoM de la experiencia técnica del Banco en materia de cambio climático.
6. Una de las actividades clave desarrolladas durante esta etapa fue la preparación de un IP (Plan de
Inversión por sus siglas en inglés) para el CTF (Fondo de Tecnología Limpia por sus siglas en inglés), el
cual provee apoyo para los objetivos de crecimiento con bajo nivel de emisiones de carbono en el Plan
Nacional de Desarrollo de México 2007–2012, la Estrategia para el Cambio Climático y el Programa
Especial para el Cambio Climático. La preparación del IP estuvo dirigida por el GoM y el Banco, en
sociedad con el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y la IFC (Corporación Financiera
Internacional por sus siglas en inglés). El IP abarca programas en tres sectores clave: transporte urbano,
energía renovable y eficiencia energética. La elección de programas refleja una combinación de las
estrategias ambiciosas del GoM y del grado de preparación para la implementación sectorial, así como la
capacidad y enfoque de los bancos de desarrollo y las prioridades establecidas por el CTF.
7. En la cuarta y actual etapa, Consolidación (2010–), el enfoque se ha dirigido hacia la
incorporación de la mitigación y adaptación al cambio climático a través de los distintos sectores y
niveles gubernamentales. Algunos de los instrumentos clave que se utilizaron durante esta etapa y que
están en curso incluyen:
a. El Programa de Trasformación de Transporte Urbano (PTTU, 2010), el cual combina diversos
instrumentos del Banco, incluyendo un préstamo para el CTF (Fondo de Tecnología Limpia por
sus siglas en inglés) por un monto de US$200 millones y un préstamo del BIRD por un monto de
US$150 millones. El programa también está apoyado por una concesión de GEF de US$5,4
millones dirigida al desarrollo de soluciones de transporte limpio a nivel local. El objetivo del
PTTU es contribuir con la transformación del transporte urbano en ciudades de la República
Mexicana hacia un crecimiento con bajo nivel de emisiones de carbono, mediante el
mejoramiento de la calidad del servicio proporcionado por los sistemas de transporte urbano.
b. El DPL para el Crecimiento Verde (2010) por un monto de US$1.504 millones, el cual reconoce
y apoya las medidas de mitigación interrelacionadas implícitas en los objetivos del Programa
Especial de Cambio Climático (PECC).
c. El DPL para la Emisión Baja del Carbono (2010) por un monto de US$401 millones, el cual y
apoyó las reformas y la implementación de políticas y programas del GoM en conformidad con
el PECC. Este DPL incluyó los sectores de energía, transporte, vivienda urbana y forestal, y fue
documentado por el MEDEC (Estudio sobre la Disminución de las Emisiones de Carbono).
d. El Programa Subnacional de Cambio Climático (2010–), el cual está integrado por una serie de
actividades que incluyen: (i) los Planes Subnacionales de Cambio Climático, financiados por una
concesión del SFLAC (Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe) y el presupuesto del
Banco. Su objetivo es desarrollar Planes de Adaptación Estatal. El Banco ha dado su apoyo a
cinco estados (Michoacán, Campeche, Quintana Roo, Oaxaca y Zacatecas) en el desarrollo de
capacidades y ha estado proporcionando asesoría técnica relacionada con la adaptación al cambio
climático y a las estrategias para el manejo de riesgos; (ii) la concesión del SFLAC para el
Desarrollo Local Sustentable, la cual está dirigida a proporcionar servicios de consultoría para el
desarrollo de un Índice de Vulnerabilidad Climática Municipal y los Lineamientos para los Planes
de Acción Municipales para el Cambio Climático; y (iii) la concesión de la Alianza de Ciudades
3
para apoyar a la municipalidad Othón P. Blanco en Quintana Roo, para desarrollar una estrategia
de sustentabilidad municipal y cambio climático.
e. Los instrumentos anteriores se complementan mediante un Compromiso en el sector del agua y del
cambio climático, el cual define una serie de instrumentos integrados, que incluyen: (i) el DPL para
la Adaptación al Cambio Climático en el Sector del Agua (2010) por un monto de US$450 millones,
el cual apoya los esfuerzos del GOM para fortalecer el marco institucional y supervisar la capacidad
para la Administración Integral de Recursos Hídricos y la Adaptación Formal al Cambio Climático en
los Programas Hídricos; (ii) Adaptación a los Impactos del Cambio Climático del Humedal Costero
en el Golfo de México (2010), parcialmente financiada por una concesión del GEF por un monto de
US$ 4,5 millones, la cual promueve la adaptación a los impactos climáticos en los humedales costeros
del Golfo de México y la cual evaluará los impactos globales del cambio climático y de las opciones
de respuesta potencial, con un enfoque en los humedales costeros y las cuencas asociadas; y (iii) el
SEP (Programa de Compromiso Estratégico por sus siglas en inglés) en apoyo a la Adaptación del
Sector Hídrico al Cambio Climático (2011), que favorece la asociación entre México y el Banco
mediante el fortalecimiento de la capacidad de CONAGUA para tratar los retos que representan el
cambio climático y el crecimiento de la población para la seguridad del abastecimiento de agua
requerido para el desarrollo económico de México.
8. Durante el año fiscal 2012 y el año fiscal 2013, se consolidará aún más el compromiso
mediante la incorporación de nuevos sectores e instrumentos. Entre algunas de las actividades
planificadas y en curso que merecen reconocimiento se incluyen:
a. El DPL para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático (año fiscal 12), el
cual se propone en este documento.
b. El Paquete de Inversión Forestal y Cambio Climático (año fiscal 12), el cual fomentará la
implementación de políticas relacionadas, reconocidas por este DPL. Este implementará diversos
instrumentos, incluyendo asistencia técnica (por ejemplo, colaboración Sur-Sur en REDD+),
recomendaciones de políticas, servicios de convocatoria (por ejemplo, el Fondo Cooperativo del
Carbono de los Bosques, FCPF), fortalecimiento institucional y apoyo directo a comunidades (por
ejemplo, el SIL (Préstamo de Inversión Específica por sus siglas en inglés) para Bosques y
Cambio Climático y la supervisión inicial de servicios financieros innovadores (incluyendo un
posible Bono Forestal con el Departamento de Tesorería del Banco). El programa además
apoyará actividades innovadoras y multidisciplinarias en México mediante el FIP (Programa de
Inversión Forestal por sus siglas en inglés), el cual integra de manera explícita las
consideraciones respecto a la resiliencia al clima y contribuirá a multiplicar los co-beneficios
como la conservación de la biodiversidad, la protección de los derechos de los pueblos indígenas
y las comunidades locales, y la reducción de la pobreza mediante el aumento de compromisos de
sustento.
c. Otras actividades futuras. Estas incluyen El Proyecto de Inversión Específica para la
Modernización del Servicio Nacional Meteorológico (año fiscal 12), y la Evaluación del Gasto
Público en el Cambio Climático (año fiscal 12).
4
Figura 1: Etapas de compromiso con el cambio climático en Méxicoa
a La figura resalta diversos ejemplos significativos y no pretende ilustrar de manera exhaustiva todas las
actividades relacionadas con el cambio climático.
Fundamentos
(antes de 1999)
Apoyo inicial
[1999–2007)
Fortalecimiento
[2007–2009]
Consolidación
[2010–)
Iniciativa de gas de vertedero
para la Región LAC
(P104757)
Evaluación de iniciativas de
uso eficiente de la energía
(P099734)
Evaluación económica de las
intervenciones políticas en el
sector del agua (P096999)
Programa de apoyo financiero
para el carbono en México
(P104731)
Estudio sobre disminución de
emisiones de carbono
(MEDEC) (P108304)
Programa federal de
transporte urbano masivo
(P110474)
Impactos sociales del cambio
climático (P112024)
Memorándum de
Entendimiento Subnacional
CC (P105849)
Estrategia de desarrollo
sostenible Othón P. Blanco
(P122021)
Adaptación SEP del sector del
agua al CC
Revisión del gasto público
para CC (Año Fiscal 12)
Fondo cooperativo para el
carbono de los bosques
(FY11-13)
Proyecto piloto para el
manejo de desperdicios
sólidos (P007628)
Proyecto de transporte urbano
(P007615)
Silvicultura comunitaria
(P007700)
Proyecto de energía renovable
para la agricultura (P060718)
Introducción de medidas de
transporte amigables al
medioambiente (P059161)
DPL Programático I y II para
ambiente (P079748)
México: Proyecto para el
manejo de desperdicios y la
compensación de emisiones
de carbono (P088546)
DPL para cambio climático
(P110849)
DPL para sustentabilidad
ambiental (P095510)
Desarrollo rural sostenible
(P108766)
Adaptación a los impactos del
cambio climático en las
cuencas costeras en el Golfo
de México (P100438)
Programa de transformación
del transporte urbano
(P107159)
DPL para crecimiento
ecológico (P115608)
DPL de Adaptación al CC en
el sector del agua (P120134)
DPL para la disminución de
emisiones de carbono
(P121800)
DPL para el fortalecimiento
de la resiliencia social al CC
(FY12)
SIL forestal y de cambio
climático y programa de
inversión forestal (FY12)
SIL para modernización del
sistema meteorológico
nacional(FY12)
Consolidación y
fortalecimiento de la oficina
de reducción del gas con
efecto invernadero de México
(P060412)
Preparación del plan de
inversión del CTF
Eventos en el sector acuífero
en la preparación de la
COP16
Conferencia sobre eficiencia
energética.
Actividades de facilitación de
alto nivel relacionadas con
COP16
Eventos agrícolas y forestales
durante COP16
Ser
vic
ios
fin
anci
ero
s S
ervic
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de
convoca
tori
a y
coord
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Ser
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de
cono
cim
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to
Etapas de participación en el cambio climático en México
5
9. En México, el programa del Banco respecto al cambio climático constituye un ejemplo destacado
del compromiso con un país sofisticado de ingresos medios en el cual el Banco ha implementado una
amplia gama de instrumentos disponibles para apoyar la evolución del programa gubernamental a lo largo
de los años y de una manera consistente (Véase la Figura 2). El enfoque se ha basado en el uso de la gama
de instrumentos bancarios existentes de tal manera que se desarrolle una sinergia colectiva y brinde
servicios de conocimiento combinados con servicios de préstamo.
6
Figura 2: Cronograma del compromiso del Banco con el GoM en materia de cambio climático
Consolidación Apoyo inicial Fundamentos Fortalecimiento
2010 2007 1999
… …
FY86
Proyecto piloto
para el manejo de
desperdicios
sólidos
FY99
Oficina de mitigación
de gases de efecto
invernadero
FY00
Proyecto de
energía
renovable para la
agricultura
FY08
Estudio sobre
disminución de
emisiones de carbono
(MEDEC)
FY03
Introducción de
medidas de
transporte
amigables al
medioambiente
FY06
Segundo DPL
programático
para el ambiente
FY04
Iniciativa de gas
de vertedero para
la Región LAC
FY09
DPL para
cambio
climático
FY09
Desarrollo rural
sustentable
FY10
DPL para crecimiento
ecológico
Adaptación al cambio
climático en el sector
del agua
FY90
Proyecto de
Desarrollo
Forestal
FY97
Proyecto de
silvicultura
comunitaria
FY01
Extracción de gas
metano y su uso en
vertederos sanitarios
1992
Adopción
de
CMNUC
C
1993
Ratificación
CMNUCC
1994
Entra
en
vigor
el
CMN
UCC
1995
Consejos Consultivos
con participación de
miembros de la
comunidad para un
Desarrollo Sustentable
1997
Adopción del
Protocolo de
Kioto
2000
Ratificación del
Protocolo de Kioto
Primera comunicación
nacional de México a
CMNUCC
2001
Segunda comunicación
nacional de México a
CMNUCC
2005
Entra en vigor el
Protocolo de Kioto
2004
Programa GEI de
México
2006
Tercera comunicación
nacional de México a
CMNUCC
2007
Estrategia Nacional para el
Cambio Climático
2009
Programa especial de
Cambio Climático
PECC
Cuarta comunicación
nacional de México a
CMNUCC
2010
COP 16
Cancún
FY11-FY12
DPL resiliencia
social y CC
Programa forestal
y de CC
Impacto social del
cambio climático
2012
Estrategia Nacional
de Adaptación
7
DPL: Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático
10. El cambio climático amenaza el desarrollo social sostenible en México, como lo hace en
cualquier lugar, pero además provee de una oportunidad importante para llevar a primer plano las
necesidades de los pobres en las estrategias de adaptación y mitigación de políticas y programas. Es
incuestionable que los pobres son los menos resilientes al cambio climático. El fortalecimiento de la
resiliencia social a los impactos del cambio climático (es decir, la adaptación al cambio climático) y el
aseguramiento de los beneficios incluyentes de las políticas de mitigación están estrechamente
interconectados con los enfoques sustentables para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Los
desastres naturales que tuvieron lugar entre el 2000 y el 2005 incrementaron la pobreza en México en un
3,7 por ciento.1 Los desastres exponen las consecuencias acumulativas de muchas decisiones tempranas,
los patrones desordenados e insostenibles del desarrollo territorial y urbano. El cambio climático
multiplica las vulnerabilidades existentes de la población pobre a eventos meteorológicos extremos, como
el aumento de la inseguridad del agua, mayores riesgos de salud y pérdida de medios de subsistencia
debido al colapso de los ecosistemas. Un ecosistema de particular importancia en México son sus
bosques. Los bosques no sólo tienen un potencial significativo para la reducción de emisiones de carbono
en México, también representan un amortiguador físico y financiero contra los desastres naturales (es
decir, tormentas y sequías) y constituyen una fuente de ingresos y sustento para miles de comunidades
rurales e indígenas, las cuales manejan el 70 por ciento de los bosques en el país. Por consiguiente, la
reducción de la deforestación y la degradación de los bosques constituye un elemento esencial en favor de
una política de mitigación de la pobreza y de adaptación.
11. En los últimos años la concientización acerca de la resiliencia ha ido más allá de la
capacidad de una comunidad para hacer frente y recuperarse de trastornos a también incorporar su
capacidad de aprender, cambiar y adaptarse en respuesta a presiones e impactos. Entre los autores
que lidian con la definición y medición de la resiliencia de los sistemas sociales frente al cambio
climático, Martin-Breen y Anderies (2001)2
bosquejaron un espectro de resiliencia, con una síntesis de la
teoría de la resiliencia y sus aplicaciones interdisciplinarias. La definición más útil de resiliencia social,
frente a los cambios climáticos impredecibles, viene de sistemas adaptivos complejos: la capacidad de los
sistemas –viviendas, personas, comunidades, ecosistemas, naciones –de generar nuevas maneras de
funcionamiento y nuevas relaciones sistémicas. Por lo tanto, dentro del contexto de cambio climático, la
resiliencia social se define mejor como la capacidad de soportar, recuperarse y reorganizarse en
respuesta a crisis. Puede que se mantenga la funcionalidad pero no la estructura del sistema.
12. El DPL para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático es la primera
operación de préstamo del Banco Mundial cuyo tema central y explícito es la reducción de los
impactos del cambio y la variabilidad climática en los pobres. Estas tres áreas de política reconocen y
apoyan el progreso del GoM al abordar obstáculos críticos para mejorar la resiliencia social al cambio
climático. Estos obstáculos, que están articulados en el Marco de Políticas de Adaptación a Mediano
Plazo del Gobierno, son: (i) la falta de marcos de políticas, de acuerdos institucionales a nivel estatal y
financiamiento para facilitar la adaptación a los efectos diferenciados del cambio climático en los pobres
y vulnerables; (ii) la falta de incentivos para promover la planificación territorial y urbana socialmente
sustentable y resiliente a los desastres, así como las debilidades de los seguros contra desastres dentro del
sector agrícola dirigidos a los pobres; y (iii) las debilidades institucionales en la administración forestal y
una capacidad municipal débil. Las tres áreas son:
i. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio
climático a largo plazo orientado a nivel estatal. El DPL aborda un reto central al reconocer el
desarrollo de marcos nacionales y mecanismos de financiamiento que fomentan la coordinación y
1 Rodriguez-Oreggia et al. (2010). “The Impact of Natural Disasters on Human Development and Poverty at the Municipal level
in México” en CID Working Paper No. 193, Harvard University. Enero.
8
colaboración intersectorial, intergubernamental y de múltiples interesados para promover
políticas y programas socialmente globales y de adaptación a favor de los pobres.
ii. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del
desarrollo territorial orientado a nivel municipal. El DPL trata cambios centrales al reconocer
incentivos financieros y de otra índole para la reducción del riesgo de desastres, así como para el
desarrollo social y medioambiental resiliente y el desarrollo urbano.
iii. Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través de un manejo forestal
comunitario sustentable a favor de los pobres. El DPL aborda retos centrales al reconocer
políticas y programas para fomentar el manejo comunitario de los bosques y la participación
pública en la creación de políticas, para estimular la resiliencia de comunidades indígenas y
rurales pobres que obtienen su sustento a base de los bosques, y al mismo tiempo mitigar las
emisiones de carbono provenientes de la deforestación y la degradación forestal.
13. El Presidente del Banco Mundial, Robert Bruce Zoellick, ha declarado que el cambio
climático “ofrece una oportunidad para la transformación económica y social que puede conducir a
una globalización inclusiva y sustentable”. El avance del GoM en la formulación e implementación de
su estrategia y sus programas de adaptación al cambio climático proporciona una oportunidad única para
apoyar la mejora en la inclusión social y la reducción sustentable de la pobreza, a través de una
planificación mejorada del cambio climático a nivel estatal, de una capacidad fortalecida para la
reducción del riesgo de desastres a nivel municipal, una mejor planificación territorial y urbana,
programas dirigidos de mejor manera para amortiguar a los pobres en contra de los eventos adversos del
clima y la promoción de sinergias entre la mitigación del cambio climático y la adaptación dentro del
sector forestal, beneficiando en especial a los indígenas, a las comunidades pobres.
14. El documento está estructurado de la siguiente manera: La Sección II describe el contexto del
país, poniendo especial atención a los retos clave que enfrenta el país en términos de desarrollo
sustentable y resiliente. La Sección III destaca el programa del Gobierno para enfrentar estos retos. La
Sección IV establece el reconocimiento del Banco del programa del Gobierno. La Sección V describe la
operación propuesta. La Sección VI plantea la implementación del programa, incluyendo los riesgos clave
y las medidas para mitigar el riesgo. Los diez anexos proporcionan un mayor detalle sobre los diversos
aspectos de la operación.
9
II. CONTEXTO DEL PAÍS
A. Avances económicos recientes
15. La economía mexicana se recuperó de manera rápida del impacto global de la crisis
económica. Después de una severa contracción a finales del año 2008 y principios del 2009, el
resurgimiento en la demanda de las exportaciones manufactureras mexicanas condujo a un fuerte repunte
de la actividad económica. A finales del 2010 la producción retornó al nivel previo a la crisis, con una
mejora del crecimiento sostenido en la demanda interna en el año del 5,4 por ciento, apoyando también la
convergencia de la producción potencial del país.
16. Los fuertes vínculos entre la industria de manufactura en México y la de los EE.UU.
contribuyeron a un aumento en el comercio exterior. Con casi el 80 por ciento del comercio dirigido a
los EE.UU., una recuperación de la actividad económica y, en particular, de la producción industrial en
los EE.UU., condujo a un fuerte repunte de las exportaciones de México. La exportación de productos
manufacturados se incrementó en un 30 por ciento en el 2010, superando su nivel previo a la crisis, y
continúa expandiéndose a una tasa anual saludable del 14 por ciento en el 2011. La rápida expansión de
las exportaciones condujo a un incremento de la participación de México en el mercado de los EE.UU.
por arriba del 12 por ciento, en comparación con el 10,5 por ciento previo a la crisis. Los recientes
incrementos en la competitividad externa son el resultado de un crecimiento moderado en los salarios, un
peso relativamente más débil y costos de transporte más elevados a nivel mundial.
17. La recuperación estimuló un incremento moderado del empleo. Aunque el mercado laboral
en México se está recuperando de una depresión, el desempleo continúa por debajo del nivel previo a la
crisis. La tasa de desempleo, la cual alcanzó el nivel récord más elevado del 6,4 por ciento en septiembre
del 2009, ha permanecido por encima del 5 por ciento durante los últimos dos años, dos por ciento arriba
del nivel previo a la crisis. Después de la destrucción de la red de trabajo en el 2009, se han creado
anualmente alrededor de 500 mil empleos formales, dejando un número igual de solicitantes de trabajo en
busca de otras alternativas de empleo propio o empleo en el sector informal. Durante los últimos cuatro
años, los salarios reales en el sector formal se han mermado, en comparación con un incremento anual
promedio del uno por ciento previo a la crisis.
18. Después de más de una década de crecimiento rápido, la emigración y las remesas se han
estancado. La información reciente del censo poblacional muestra que el número de migrantes
mexicanos en los EE.UU. continuó siendo de 12 millones entre el 2007 y el 2010, en comparación con la
emigración neta promedio anual calculada en 500 mil en años anteriores. Esto se debe probablemente a
los controles de migración más estrictos y a la disminución de la actividad económica de los EE.UU., en
particular en el sector de la construcción. Como resultado, el ingreso anual de remesas de US$ 22.700
millones en el 2011 es todavía un 13 por ciento más bajo que el pico de finales del 2007. El impacto de la
caída de las remesas en términos del poder adquisitivo, de la reducción de la pobreza y del consumo
interno fue de alguna manera mitigado por la depreciación de la moneda entre el 2008 y el 2009, y de
manera más reciente en la segunda mitad del 2011.
19. El crecimiento del crédito se ha recuperado y se encuentra alineado con el crecimiento del
PIB (Producto Interno Bruto) nominal. El crédito al consumidor y el corporativo se han expandido en
una tasa nominal anual de aproximadamente 12 por ciento. El financiamiento de viviendas ha quedado
rezagado, con un crecimiento nominal anual del 10 por ciento, debido en parte a la desaparición de
intermediarios financieros no bancarios especializados en vivienda (SOFOLES, Sociedades Financieras
de Objeto Limitado). La tasa de préstamos no redituables de los bancos comerciales permanece en el 2,7
por ciento y se encuentra abastecida de manera adecuada. Los niveles de aprovisionamiento (180 por
ciento) son significativamente más altos que en el resto de la región.
10
Recuadro 1: Gráficas macroeconómicas selectas de México
Fig.1-Demanda acumulada (2008:II=100) Fig.2- Indicadores del mercado laboral
Fig.3- Tasa de inflación (%) Fig.4- Reservas internacionales (US$ mil millones)
Fig.5- Tasa de cambio (Junio 2008=100) Fig.6 Cuentas externas (US$ mil millones)
6065707580859095
100105110115120125130135140145
Jun
-08
Sep
-08
De
c-0
8
Mar
-09
Jun
-09
Sep
-09
De
c-0
9
Mar
-10
Jun
-10
Sep
-10
De
c-1
0
Mar
-11
Jun
-11
Sep
-11
De
c-1
1
9
10
11
12
13
14
15
16
Jul-
08
Sep
-08
No
v-0
8
Jan
-09
Mar
-09
May
-09
Jul-
09
Sep
-09
No
v-0
9
Jan
-10
Mar
-10
May
-10
Jul-
10
Sep
-10
No
v-1
0
Jan
-11
Mar
-11
May
-11
Jul-
11
Sep
-11
No
v-1
1
Jan
-12 -8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
08
:I
08
:II
08
:III
08
:IV
09
:I
09
:II
09
:III
09
:IV
10
:I
10
:II
10
:III
10
:IV
11
:I
11
:II
11
:III
CAB
FDI
Portfolio inv.
11
20. Las autoridades están quitando de manera gradual los estímulos fiscales para recuperar los
mercados de sustentabilidad fiscal en México. La disciplina fiscal y los sólidos marcos de trabajo en
política fiscal, incluyendo el establecimiento de fondos de estabilización y la adquisición de coberturas de
riesgo en el precio del petróleo, proporcionaron a las autoridades un margen para llevar a cabo políticas
de estabilización de la coyuntura durante el pico de la crisis sin poner en riesgo la sustentabilidad a largo
plazo. El estímulo fiscal en el 2009 se financió principalmente a través de ingresos no recurrentes, los
cuales ya no estuvieron disponibles en el 2010, cuando las autoridades iniciaron un programa fiscal de
consolidación mediante el incremento de los impuestos y la contención del gasto público. Para moderar el
retiro del apoyo fiscal, se permitió un déficit modesto del presupuesto en el 2010, el 2011 y el 2012,
regresando a un presupuesto equilibrado como se estipula en la ley de responsabilidad fiscal de México
contemplada para el 2013.2
21. La política monetaria se mantiene adaptable tras una baja substancial en el 2009. La brusca
contracción de la actividad económica en el 2009 creó una gran brecha en la producción, sugiriendo que
la economía puede, a mediano plazo, expandirse de manera moderada por arriba de su potencial sin
generar presiones inflacionistas. La inflación de precios al consumidor ha tendido a la baja durante la
mayor parte del 2011, y en la actualidad está en el 3,8 por ciento, dentro del intervalo fijado por las
autoridades del 3 más/menos 1 por ciento.
22. La acumulación de divisas internacionales de reserva y la nueva FCL (Línea de Crédito
Flexible por sus siglas en inglés) del FMI (Fondo Monetario Internacional) fortalecen las
precauciones de México contra impactos externos. La acumulación de la reserva de divisas
internacionales deriva de la recepción de divisas extranjeras netas del sector público, debido a los precios
elevados del petróleo y a la introducción de un mecanismo basado en reglas que permiten a los
participantes en el mercado vender moneda extranjera al Banco Central. Las reservas brutas de divisas
ascienden actualmente a US$142 mil millones, un incremento de US$29 mil millones durante los últimos
doce meses. Se contrató una nueva FCL con el FMI en enero del 2011 por un período de dos años, con un
monto aproximado de US$73 mil millones.
23. Durante los dos últimos años, México experimentó entradas substanciales de capital,
dirigidas principalmente al mercado nacional de bonos del gobierno. Las condiciones monetarias
globales y flexibles y la inclusión de bonos del gobierno en moneda local de México en el WGBI (Índice
Mundial de Bonos Gubernamentales por sus siglas en inglés) de Citibank en octubre del 2010, condujo a
un incremento súbito en la entrada de capital de aproximadamente US$16 mil millones en la última mitad
del año 2010 y primera mitad del 2011, respectivamente. Sin embargo, el incremento global de la
aversión al riesgo, recientemente ha puesto presión en los mercados de activos y divisas. La tasa de
cambio flexible de México y la reserva financiera (reservas y la FCL) deberían ayudar a mitigar el efecto
de una reversión repentina y brusca en el flujo de capital.
24. Recientemente las autoridades de México ajustaron su mecanismo de intervención para el
intercambio de divisas extranjeras en respuesta al brusco incremento de la volatilidad del mercado. El grado elevado de aversión al riesgo a consecuencia de la deuda soberana europea y de los problemas
del sector bancario han detonado una depreciación marcada del peso y han incrementado la volatilidad de
la tasa de cambio entre el peso y el dólar estadounidense. Para reducir la volatilidad del mercado, a finales
de noviembre del 2011, las autoridades reintrodujeron un mecanismo de intervención de divisas basado
en la normatividad, en la cual se anuncia la subasta de USD400m en los días en los cuales el peso
mexicano se ha depreciado en un 2 por ciento o más, en comparación con el día anterior. Al mismo
2 El equilibrio del presupuesto que se trata en la Ley de Responsabilidad Fiscal excluye inversiones en el sector petrolero
equivalentes al 2,0 por ciento anual del PIB durante los últimos años. Una medida de déficit más amplia como los PSBR
(Requerimientos de Préstamos del Sector Público por sus siglas en inglés) incluye estos egresos así como ajustes adicionales por
conceptos como la deuda indexada a la inflación y la intermediación financiera de bancos de desarrollo.
12
tiempo, las autoridades suspendieron la venta mensual de opción de venta del dólar a través de la cual el
Banco Central acumuló reservas internacionales adicionales. La medida apunta al mejoramiento de las
condiciones de liquidez en el mercado de divisas extranjeras y por lo tanto, a reducir la volatilidad del
peso mexicano frente al dólar estadounidense.
25. La inflación en el precio de los alimentos y la crisis económica han incrementado la pobreza
durante los últimos años. El total de la pobreza se incrementó de un 44,5 a un 46,2 por ciento entre el
2008 y el 2010, de acuerdo con una nueva medida oficial de la pobreza. Aproximadamente una cuarta
parte de la gente pobre, 10,4 por ciento del total de la población en el 2010, vive en extrema pobreza.
Estas cifras son el resultado de una nueva medida de la pobreza basada en un concepto multidimensional
de la misma. Aunque no existen series cronológicas e históricas de la nueva medida de la pobreza, la
medida anterior de la pobreza basada en el ingreso mostró una reversión de la tendencia a la baja de la
pobreza a partir del 2008. El incremento se atribuyó en gran parte al aumento en el precio de los
alimentos, mientras que el incremento reciente en los niveles de pobreza se debe principalmente a la crisis
económica y a la baja demanda del mercado laboral.
B. Panorama macroeconómico y sustentabilidad de la deuda
26. Se ha moderado el crecimiento económico, pero se prevé que se mantendrá saludable en el
2012. El crecimiento económico se ha moderado a aproximadamente un 3,8 por ciento en el 2011. Se
proyecta que el crecimiento en el 2012 va a disminuir a un 3,3 por ciento y a estabilizarse en 3,5 a
mediano plazo (Véase la hipótesis de base en la Tabla 1).3 A pesar de una disminución en el crecimiento
de los EE.UU., probablemente la demanda externa se mantenga a flote mediante el crecimiento de la
producción industrial en los EE.UU. y de una competitividad externa mejorada por parte de México. Se
espera que la demanda interna se mantenga en expansión y esté impulsada por las mejoras en el mercado
laboral, el crecimiento de los créditos y la inversión en infraestructura. Los riesgos de la desaceleración
del crecimiento, asociados con una desaceleración por parte de los EE.UU., y los problemas en curso en
Europa, continúan siendo significativos.
27. Puede materializarse un escenario con una baja en el crecimiento si el principal socio
comercial de México vuelve a una recesión a corto plazo. (Véase Recuadro 1). Una demanda más débil
de las exportaciones de México y una disminución en la inversión, pueden conducir a un índice de
crecimiento a corto plazo por debajo del potencial, 2012, de aproximadamente 2 por ciento. Dicho
escenario a la baja incluye también el regreso al límite inferior del rango de crecimiento potencial de la
producción a mediano plazo en México, al 3,0 por ciento e impacta las proyecciones fiscales y de deuda
del Gobierno. Es crucial un énfasis mayor en las reformas estructurales orientadas al crecimiento para
mejorar el potencial de crecimiento a mediano plazo de México, el cual está impulsado por el crecimiento
de la fuerza laboral y de la acumulación de capital, pero el cual permanece restringido por la falta de
cualquier mejoramiento significativo en la productividad.
28. La situación de la seguridad en México continúa impactando el crecimiento y representa un
desafío para las autoridades. La creciente violencia, en particular en el norte de México, deriva del
conflicto entre los carteles de la droga, y entre los carteles y los servicios de seguridad de México. La
amenaza a la seguridad nacional está minando el crecimiento y la inversión económica, en particular en
las áreas más impactadas por la violencia criminal. Como resultado, mejorar la seguridad pública sigue
siendo una de las prioridades del Gobierno. Incrementar los recursos necesarios para tratar el aumento de
la violencia podría menoscabar el gasto en las necesidades sociales y la inversión pública.
3 Véase también el documento: IMF Selected Issues (2011).
13
29. La incertidumbre sobre el panorama global y una perspectiva más moderada del
crecimiento interno continuarán frenando las presiones en los precios. El indicador anual de la
inflación de precios al consumidor, 3,8 por ciento para finales del 2011, mantiene una tendencia a la baja
acercándose al objetivo a mediano plazo del Banco de México. Una desaceleración en la recuperación
económica está disminuyendo el cierre de la brecha de producción, sugiriendo que las condiciones
monetarias pueden mantenerse relativamente flexibles.
30. Se ha ampliado de manera moderada el déficit de la cuenta corriente con el repunte en la
demanda nacional. Es probable que el déficit de la cuenta corriente de México se amplíe en un 0,9 por
ciento del PIB en el 2011, y se financie por medio de una inversión del FDI, el cual se proyecta en US$20
mil millones. Es probable que el crecimiento de la exportación, que se proyecta en aproximadamente 18
por ciento en el 2011, tienda a moderarse en el mediano plazo, dando un promedio anual aproximado del
9 por ciento, mientras que el déficit de la cuenta corriente pueda ensancharse, pero se mantenga
financiable por el FDI. Se proyecta que las remesas asciendan a $22,7 mil millones en el 2011 y puedan
incrementarse de manera modesta si mejora el entorno económico en los EE.UU.
31. El Gobierno sigue encaminado con su plan de consolidación fiscal. Se espera que el déficit
fiscal, en términos de los PSBR (Requerimientos de Préstamos del Sector Público por sus siglas en
inglés), se reduzca al 2,9 por ciento del PIB en el 2011 y el Gobierno tiene pensada una reducción futura
del déficit al 2,8 por ciento en el 2012. Los ingresos más fuertes relacionados con el petróleo están
compensando ligeramente el ingreso fiscal. Al igual que en el 2010 y el 2011, el Gobierno ha propuesto
eliminar las restricciones en los fondos de estabilización para el año 2012.
32. Las mejoras en la estructura de la deuda de México mitigan el impacto de la crisis en las
finanzas públicas. La estrategia para el manejo de la deuda del Gobierno continúa favoreciendo al
mercado de la deuda nacional y emplea financiamiento externo de manera complementaria. Debido a la
incertidumbre actual y a la volatilidad en los mercados financieros internacionales, México continuará
cubriendo las necesidades financieras del Gobierno con la combinación más baja de costo y riesgo de la
deuda interna y externa, fortaleciendo al mismo tiempo los mercados de deuda nacional y manteniendo un
acceso variado al crédito.
33. Volver a un presupuesto equilibrado a partir del 2013 aseguraría una trayectoria sostenible
de la deuda pública. La relación de la deuda del sector público con respecto al PIB se incrementó en los
últimos años, principalmente debido a la inclusión parcial en el 2008 de los compromisos de las pensiones
de los trabajadores del sector público en la deuda pública luego de la reforma de pensión del ISSTE, el
programa de estímulos fiscales y el brusco descenso en la actividad económica en el 2009. Sin embargo,
México mantiene una relación moderada entre la deuda pública neta y el PIB de alrededor del 37 por
ciento y el marco fiscal a mediano plazo del Gobierno prevé en los próximos cinco años una reducción
del 2 por ciento en el índice de la deuda pública con relación al PIB.
34. El principal riesgo de la relación de la deuda pública/PIB es la incertidumbre en torno a la
tasa de crecimiento del PIB. Las proyecciones fiscales a mediano plazo del GoM muestran un patrón de
reducción de deuda con respecto al PIB basado en una disminución de los PSBR del 2,3 por ciento del
PIB en el 2013 al 2,0 por ciento en el 2017 y un crecimiento económico anual del 3,9 por ciento. Bajo
estas suposiciones la deuda neta/PIB se reduce del 36,3 por ciento en el 2013 al 34,6 por ciento en el
2017. La hipótesis del caso base que se presenta en la Tabla 1 proyecta un crecimiento anual a mediano
plazo del 3,5 por ciento, el cual mantiene una tendencia a la baja en la relación de la deuda /PIB del 35,4
por ciento para el 2017, mientras que una hipótesis mínima del 3 por ciento de crecimiento anual
difícilmente estabilizaría la relación de la deuda/PIB en un mediano plazo.
14
35. El sector financiero de México se mantiene relativamente aislado de los problemas en
Europa, a pesar de una importante existencia de propiedad extranjera. Los fuertes niveles de
capitalización y las políticas prudenciales implementadas en los últimos años han fortalecido la
vulnerabilidad del sector a las crisis. Aunque la propiedad extranjera es considerable en el sector bancario
y las medidas de compartimentación son difíciles de implementar, las políticas recientes que incluyen
límites más estrechos en cuanto a la distribución de los dividendos, y a los préstamos a partes
relacionadas deben limitar un contagio del sector bancario europeo. Sin embargo, un incumplimiento en
la deuda soberana y/o una inestabilidad continua en el desarrollo de los mercados de deuda europeos
podrían reforzar la aversión al riesgo global, intensificar la volatilidad del mercado de reservas, elevar la
salida de capital y limitar el crecimiento del crédito interno. Es más, los inversionistas institucionales de
México (fondos de jubilación, mutuos y de seguros) podrían experimentar pérdidas de activos, lo que
podría en su momento, generar una inestabilidad en el mercado nacional.
36. No obstante los cambios significativos planteados por el clima económico global actual, el
marco normativo macroeconómico de México se considera adecuado para los propósitos del
Préstamo de Apoyo a Políticas de Desarrollo propuesto.
15
Recuadro 1: Prospectos de crecimiento global debilitantes y volatilidad financiera incrementada: impacto
sobre México
En los últimos meses se han observado ajustes extraordinarios a la baja en los prospectos para la actividad
económica global y una volatilidad extremadamente alta del mercado financiero global. Desde finales de julio del
2011, los mercados globales han sufrido una grave turbulencia financiera y una evasión de los activos de riesgo,
relacionados con la débil actividad económica y los problemas fiscales en los EE.UU., la crisis de la soberana deuda
en varios países europeos y la debilidad asociada en el sistema bancario europeo. La deficiencia percibida de una
resolución política en ambas regiones incrementa de manera significativa los riesgos a la baja de la economía
mundial.
Las débiles perspectivas de crecimiento en las economías avanzadas, en particular en los EE.UU., y la volatilidad
del mercado financiero global, condujeron a un rápido ajuste en las perspectivas de crecimiento de México y en la
valuación de la moneda. Los estimados de los analistas del sector privado en cuanto al crecimiento promedio1 para el
2011 y el 2012 cayeron del 4,2 y del 4,1 por ciento al 3,8 y 3,4 por ciento respectivamente, en un período de dos
meses (julio-septiembre). El panorama de deterioro y la huída hacia la calidad condujeron a la depreciación del peso
en un 16 por ciento a finales de julio y principios de diciembre, revirtiendo la tendencia gradual de valoración que
siguió al colapso de la divisa durante la crisis financiera del 2008-2009.
Los prospectos de crecimiento nacional rápidamente deteriorados se deben a los fuertes lazos entre la industria
mexicana y la economía de los EE.UU., el mercado para casi el 80 por ciento de las exportaciones de manufactura
de México. El debilitamiento de la demanda externa también ha tenido un impacto importante en el sector de
servicios, debido a que la participación de los servicios vinculados directamente a la manufactura en México es alta
en base a estándares internacionales (OCDE 2011 -Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos).
Una crisis en la demanda externa generada por un retorno a la recesión en los EE.UU. podría crear un impacto
substancial a corto plazo en el crecimiento económico de México. Aún en el caso de una falta de solidez prolongada
en los EE.UU., los fundamentos sólidos de una política macroeconómica podrían favorecer una recuperación de la
economía mexicana y un retorno a una tasa de crecimiento potencial de la producción a mediano plazo.
Un descenso abrupto en los precios de los productos básicos y en particular del petróleo, tendría un impacto
negativo en la actividad económica y en la balanza comercial, aunque la baja producción de petróleo ha reducido las
exportaciones netas de petróleo a menos del 1 por ciento del PIB, disminuyendo significativamente los términos del
efecto comercial de las fluctuaciones en el precio del petróleo. En términos de las finanzas públicas, una reducción
del precio del petróleo a US$10 por barril reduce el ingreso del sector público al 0,3 por ciento del PIB.
La reciente y fuerte depreciación de la moneda sugiere una reversión en los flujos de capital. En el año previo a la
inestabilidad de la moneda (julio 2010-junio 2011), la inversión realizada por residentes extranjeros en bonos del
Gobierno denominados en pesos representó US$32 mil millones, mientras que las reservas internacionales se
incrementaron en US$28 mil millones. La respuesta de la política a lo que se ha percibido como una depreciación
alborotada y una excesiva volatilidad del tipo de cambio peso-dólar ha sido la intervención en el mercado cambiario
de divisas extranjeras, mediante un mecanismo basado en reglas que se ha aplicado con éxito anteriormente (Véase
sección 24). La debilidad del peso ha conducido a cierta flexibilidad de las condiciones monetarias, sin embargo, la
preocupación respecto a la transferencia de precios nacionales se ha acallado relativamente en el entorno actual de
baja inflación y actividad económica débil.
1 Basado en la encuesta mensual entre los analistas del sector privado realizada por el Banco de México.
16
Tabla 1: Principales indicadores macroeconómicos (2007-2014), hipótesis del caso base
Est. Proyección
Indicador 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Cuentas nacionales
cambio porcentual anual real, a menos que
se indique lo contrario
PIB real 3,3% 1,2% -6,1% 5,4% 3,8% 3,3% 3,5% 3.5%
Consumo 3,9% 1,6% -5,7% 4,7% 4,2% 3,2% 3,7% 3.4%
Inversión Interna Bruta 3,3% 3,0% -15,9% 6,8% 6,7% 4,9% 4,8% 4.9%
Inversión Interna Bruta ( % del PIB) 26,5% 26,9% 23,5% 25,0% 25,7% 25,9% 25,9% 26.2%
Cuentas externas
en US$ miles de millones, a menos
que se indique lo contrario
Balanza de cuenta corriente -89 -16,3 -6,4 -5,6 -10,2 -15,2 -18,7 -19.5
Balanza de cuenta corriente (% del PIB) -0,9% -1,5,% -0,7% -0,5% -0,9% -1,4% -1,5% -1.5%
Balanza comercial -10,1 -17,3 -4,7 -3,0 -3,1 -6,2 -8,3 -9.2
Exportación de mercancía actual 271,9 291,3 229,7 298,5 353,7 384,9 416,5 444.8
Exportación de mercancía actual (crecimiento anual) 8,8% 7,2% -21,2% 29,9% 18,5% 8,8% 8,2% 6.8%
Exportación de petróleo 43,0 50,6 30,8 41,7 55,0 52,7 51,4 49.7
Exportación no petrolera 228,9 240,7 198,9 256,8 298,7 332,2 365,0 395.1
Importación de mercancía actual 281,9 308,6 234,4 301,5 356,8 391,1 424,7 454.0
Importación de mercancía actual (crecimiento anual) 10,1% 9,5% -24,0% 28,6% 18,3% 9,6% 8,6% 6.9%
Transferencias netas 26,4 25,5 21,5 21,5 22,7 24,4 25,6 26.9
Servicios atribuibles y no atribuibles a factores, neto -25,2 -24,5 -23,2 -24,1 -29,8 -33,4 -36,1 -37.2
Inversión directa 29,7 26,3 15,3 18,7 19,0 20,5 21,3 22.2
Cartera de inversiones 7,3 2,4 7,6 23,8 28,0 18,0 15,0 15.0
Reservas brutas 87,2 95,3 99,9 120,6 142,5 149,3 156,3 163.3
Sector público
En porcentaje del PIB, a menos que
se indique lo contrario
Ingresos totales 22,0% 23,5% 23,7% 22,7% 21,7% 21,6% 21,3% 21.2%
Ingresos por petróleo 7,8% 8,7% 7,4% 7,4% 7,4% 7,6% 7,4% 7.3%
Ingresos no petroleros 14,2% 14,8% 16,4% 15,3% 14,3% 14,1% 13,9% 13.9%
Tributarios 9,3% 9,9% 9,5% 10,1% 9,9% 9,8% 9,7% 9.7%
No tributarios 1,4% 1,2% 3,2% 1,4% 0,7% 0,5% 0,5% 0.5%
Empresas públicas 3,5% 3,7% 3,7% 3,8% 3,7% 3,7% 3,7% 3.7%
Gasto público (%) 23,0% 25,1% 26,3% 26,1% 24,6% 24,4% 23,6% 23.4%
Gasto corriente 18,7% 19,7% 21,2% 21,1% 20,0% 20,3% 19,8% 19.6%
Gasto de capital 4,3% 5,4% 5,1% 5,1% 4,6% 4,1% 3,8% 3.8%
Balance PSBR (% PIB) -1,0% -1,6% -2,6% -3,5% -2,9% -2,8% -2,3% -2.2%
Deuda neta del sector público (% PIB) 29,3% 33,4% 36,9% 36,8% 36,7% 36,7% 36,7% 36.4%
Precios
Inflación (e.o.p.) (%) 3,8% 6,5% 3,6% 4,4% 3,8% 3,1% 3,0% 3.0%
Tipo de cambio nominal (promedio en pesos/dólares) 10,9 11,1 13,5 12,6 12,4 13,5 13,0 13.2
Precio del petróleo (US$ por barril) 61,6 84,4 57,4 72,3 100 97,7 95,5 92.2
Fuente: Cálculos de INEGI, Banxico, SHCP y BM.
17
C. Contexto para un desarrollo sostenible y resiliente
37. Esta sección presenta una visión general de los desafíos que los asentamientos humanos enfrentan
en México debido a los problemas relacionados con el clima: (a) Los desafíos climáticos de México en el
largo plazo y la necesidad de planificación de los mismos; (b) la vulnerabilidad actual de México frente a
los desastres naturales y la necesidad de fortalecer una respuesta adaptativa a través de la reducción del
riesgo de desastres y del desarrollo territorial; y (c) los patrones actuales de gestión forestal y la necesidad
de fortalecerlos con el fin de asegurar una sustentabilidad a largo plazo de este recurso importante a nivel
social y económico.
Desafíos del cambio climático a largo plazo.
38. El cambio climático se sumará a los riesgos climáticos existentes que ya son elevados en
México debido en gran medida a su geografía árida, sus extensas áreas costeras bajas y a la
exposición a eventos hidrometeorológicos que surgen en el Océano Pacífico así como también en el
Atlántico y en el Golfo de México. Los modelos de cambio climático tanto en México como en el
mundo, predicen que el cambio climático conducirá a eventos climáticos más extremos, aumento de
temperaturas, cambio de patrones de precipitación pluvial, aumento del nivel del mar y cambios en los
patrones de las enfermedades.4 En México, se proyecta que la temperatura promedio anual se incremente
a 0,5±0,5°C en el sur y a 1,3±0,8°C en las áreas del norte para finales del 2020; a 1,3±0,3ºC en el sur y a
2,3±1,0°C en el norte para finales del 2050; y a un estimado de 2,5±0,3ºC en el sur y 3,5±1,3°C en el
norte para finales del 2080.5 Las temperaturas ya se han incrementado en 0,6°C desde 1960.
6 La tasa de
calentamiento proyectada es similar en todas las estaciones, pero más rápida en las regiones del norte y
centrales del país. Se proyecta que la precipitación pluvial promedio disminuya en la mayoría de las
regiones de México.7 Se espera que las zonas húmedas tropicales reciban más precipitación pluvial y esto,
en combinación con eventos extremos y con un aumento en el nivel del mar, se espera que resulte en
inundaciones más frecuentes y graves. En la agricultura, muchos agricultores a pequeña escala dependen
de la agricultura de temporal, la cual probablemente se vea impactada de manera severa por el incremento
de la irregularidad en la precipitación pluvial, afectando la capacidad productiva y las necesidades
irreconciliables de recursos hídricos. Algunas proyecciones sugieren que en las partes áridas del norte de
México, las temperaturas en el escenario A28 pudieran exceder 4C
9– peligrosamente cerca de los
umbrales del clima, y requerirán de un cambio fundamental en las formas de sustento de la vida rural.
4 A nivel global, la CMNUCC (2007) declara que, “Como resultado del calentamiento global se espera que el tipo, la frecuencia y
la intensidad de los eventos extremos, tales como los ciclones tropicales (que incluyen huracanes y tifones), inundaciones,
sequías y eventos con precipitación torrencial, aumenten incluso con incrementos leves de la temperatura promedio. Ya se han
observado cambios en algunos tipos de eventos extremos, por ejemplo, los incrementos en la frecuencia e intensidad de las ondas
de calor y de los eventos con precipitación torrencial”. (Meehl et al. 2007) 5 IV Comunicado Nacional de México sobre el Cambio Climático a la CMNUCC. El análisis incluyó el uso de un conjunto de 20
modelos IPCC adaptados en 50x50 km para un escenario A2 SRES. 6 El portal de Conocimiento del Cambio Climático del Banco Mundial (http://climateknowledgeportal.worldbank.org) y el IV
Comunicado Nacional de México sobre Cambio Climático a la CMNUCC. 7 Las proyecciones de la precipitación pluvial promedio a partir de una gama de modelos IPCC en un conjunto son ampliamente
consistentes al indicar las reducciones generales en la precipitación pluvial para México. Los valores promedio del conjunto del
modelo para casi todas las estaciones y escenarios de emisiones son negativos. Las proyecciones climáticas varían entre el -60%
y el +8% del cambio en la línea de base de 1980-2000 hasta la década del 2090, con valores promedio conjuntos del modelo del -
3% al -15%. Los cambios relativos en la precipitación pluvial proyectada muestran el mayor signo decreciente de precipitación
pluvial durante la estación seca (diciembre, enero, febrero, marzo, abril y mayo). 8 Los escenarios con imágenes alternativas de cómo puede presentarse el futuro y representan una herramienta apropiada con la
cual analizar la forma en que las fuerzas impulsoras pueden influir los resultados de la emisión futura y para evaluar las
incertidumbres asociadas. Éstas ayudan en el análisis del cambio climático incluyendo modelos climáticos y la evaluación de los
impactos, la adaptación y la mitigación. Se desarrollaron cuatro diferentes narrativas para describir de manera consistente las
relaciones entre las fuerzas impulsoras y su evolución, y se añadió contexto para cuantificar el escenario (A1, A2, B1, B2).
(Véase IPCC 2000 para obtener la descripción de cada escenario -Informe especial de escenarios de emisión IPCC).
18
39. La diversidad social y la variada geografía de México exigen enfoques locales y específicos
que se adapten a los impactos del cambio climático. Los pueblos indígenas y las comunidades rurales
que dependen de la agricultura de temporal están entre las más afectadas por el cambio/variabilidad del
clima debido a su fuerte dependencia, para su sustento, de los entornos naturales, particularmente de los
bosques. Los pueblos indígenas se encuentran entre la población más vulnerable, con o sin el cambio
climático, dada su limitada capacidad para afrontar los cambios a largo plazo y a la gran exposición a los
riesgos relacionados con el cambio climático. El cambio climático tendrá impactos severos en las
poblaciones costeras de México donde un gran número de personas vive en áreas costeras bajas y
dependen de zonas costeras sensibles al clima. Además, es probable que los impactos difieran. De hecho,
los escenarios más probables en el sur de México (Yucatán) son el aumento del nivel del mar y las
inundaciones; mientras que la sequía y la precipitación pluvial irregular serían el desafío principal más
hacia el norte. En resumen, no habrá una estrategia “general” de adaptación.
40. Reducir de manera satisfactoria la vulnerabilidad al cambio climático y la variabilidad del
clima exige de marcos y políticas que identifiquen las necesidades actuales y futuras de los más
vulnerables y de fortalecer tanto la adaptación autónoma como la planificada.10
Las políticas
nacionales necesitan proporcionar marcos de adaptación significativos e incentivos para las acciones,
mientras que en los niveles estatal y local se necesitan especificar estos marcos e incentivos para
adaptarse a sus amenazas climáticas y condiciones económicas específicas.
Los desastres naturales y el crecimiento urbano no planificado
41. México tiene un alto nivel de exposición a riesgos naturales. Ambas costas del país se
encuentran en la trayectoria de los huracanes y tormentas tropicales originadas en el Mar Caribe y en los
Océanos Atlántico y Pacífico. El país también se encuentra dentro de una de las zonas con mayor
actividad sísmica, está propenso a la actividad volcánica y su zona norte y áreas centrales están propensas
a sequías recurrentes. Esta amplia exposición geográfica pone a más de las dos terceras partes de la
población del país y al PIB en un riesgo de peligro (de la Fuente 2009). La mayoría de los riesgos
naturales (que se convierten en desastres) que afectan a México son hidrometeorológicos. De manera más
preocupante, en las últimas cinco décadas la ocurrencia de eventos de desastres en México ha mostrado
una tendencia creciente (Véase Figura 1) y podría incrementarse severamente debido al cambio
climático.11
9 Ibíd. 10
La adaptación autónoma es aquélla llevada a cabo por individuos, sin asistencia del gobierno; la adaptación planificada exige
de una política para inducir a los individuos o a las organizaciones a cambiar sus prácticas y comportamiento. 11 México ocupa el lugar 23 entre los países con riesgo económico alto por riesgos múltiples. Alrededor del 41% del territorio de
México y del 31% de su población están expuestos a huracanes, tormentas, terremotos y erupciones volcánicas. En términos
económicos, lo anterior se traduce en se considera que un 30% del PIB está expuesto a tres o más riesgos y que un 71% está
expuesto a dos o más riesgos.
19
Figura 1. Incidencia de desastres naturales en México (1960–2009)
Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina
42. La tendencia en México a desastres naturales relacionados con el clima cada vez más
frecuentes y cada vez más severos, y el daño social asociado con esos desastres, refuerzan la
necesidad de poner más atención a la adaptación al cambio climático dentro de la agenda nacional
para la pobreza y a la reducción de la pobreza en la agenda nacional para la adaptación al cambio
climático. El efecto de un desastre en la producción de una economía no es el mismo que su efecto en la
seguridad social, salud y bienestar de las personas. En muchos casos (En particular en economías de gran
escala), un desastre significativo no tendrá efectos grandes o duraderos en el panorama macroeconómico.
Sin embargo, a nivel micro, las familias pobres se ven afectadas de manera invariable y más severa y se
pueden ver atrapadas en la pobreza tras haber sido golpeadas incluso por “pequeños” riesgos que no
llaman la atención de los medios.
43. Existe una amplia evidencia de que con frecuencia, los pobres no sólo enfrentan una mayor
exposición a los desastres naturales, sino que también tienen menor capacidad de adaptación. Un
ASIP (Análisis del Impacto Social y en la Pobreza) que se llevó a cabo para este DPL, determinó que la
pobreza en México se correlaciona con una mayor susceptibilidad a sufrir pérdidas a partir de eventos de
riesgo. Asimismo, la información municipal referente al riesgo de desastres muestra que en México, las
municipalidades propensas a los desastres naturales son aquellas predominantemente rurales e indígenas,
con acceso limitado a servicios, altas tasas de deforestación y otros problemas ambientales. Los pobres
también poseen una mayor parte de su patrimonio en bienes físicos que son sensibles al clima, en
particular, bienes relacionados a actividades basadas en la agricultura, la silvicultura o la pesca.
44. La rápida urbanización en México se suma a los riesgos acumulativos de los desastres. Más del
70 por ciento de la población vive en áreas urbanas, y las proyecciones muestran que para el año 2025,
prácticamente el 80 por ciento de la población vivirá en alguna de las 358 ciudades que componen el
Sistema Urbano Nacional. El patrón de desarrollo urbano y territorial de las ciudades en México está
aumentando de manera acelerada la vulnerabilidad de la población urbana, ya que las poblaciones,
particularmente las pobres, se concentran en áreas vulnerables. La escasa planificación urbana y el uso de
suelo son factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos de riesgo se conviertan en
desastres. Los pobres, en particular, son quienes viven en estructuras y áreas más vulnerables a riesgos.
Las políticas de vivienda y urbanas que fomentan ciudades sustentables representan una de las opciones
que debería promoverse y de la que no habrá que lamentarse, ya que genera beneficios con o sin el
cambio climático.
Manejo forestal comunitario
20
45. En México, la gestión forestal sustentable tiene un papel importante en el aumento de la
resiliencia social de los pobres que enfrentan el cambio climático, tanto desde la perspectiva de
mitigación como de adaptación. La gestión forestal sustentable de las comunidades contribuye
directamente a la resiliencia social de los pobres al cambio climático de formas importantes, que incluyen:
(i) el abastecimiento de fuentes de ingreso menos susceptibles a sequías o inundaciones a corto plazo; (ii)
la reducción del riesgo de inundaciones que causan la pérdida de vidas y daños significativos; (iii) la
ayuda para controlar incendios forestales que, al igual que otras cosas, tenderán a incrementarse en
México con el cambio climático; (iv) el abastecimiento de servicios ecosistémicos que mejoran el
sustento de la población, incluyendo el aprovisionamiento de alimentos y energía, así como la regulación
de las corrientes de agua y de la temperatura; y (v) la ayuda para incrementar el capital social de las
comunidades, lo cual mejora la resiliencia social.
46. Las sinergias entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal
son ampliamente reconocidas. México ocupa el décimo segundo lugar a nivel mundial en cobertura
forestal, con más de 64 millones de hectáreas de bosques, de las cuales cerca de la mitad se consideran
comercialmente viables. Con su amplia gama de ecosistemas, es de esperarse una elevada riqueza de
especies y el país ocupa el cuarto lugar a nivel mundial en términos de su biodiversidad general. El
cincuenta y cinco por ciento de los 13 millones estimados de habitantes que viven en los bosques sufren
de extrema pobreza. Alrededor de 8.500 comunidades y cooperativas indígenas12
poseen cerca del 70 por
ciento de los bosques del país bajo un sistema colectivo de propiedad legalmente reconocido; una
situación única en el mundo.13
Oficialmente, alrededor de 300.000 personas están empleadas en el sector
forestal y las actividades forestales representan aproximadamente el 1,8 por ciento del PIB. La tasa neta
de deforestación oficial es moderada, mientras que la degradación forestal es relativamente alta;14
y
ambas muestran una variación significativa en todo el país.
47. Los bosques juegan un papel importante en la adaptación al cambio climático. Aunque los
bosques en México siempre han sido valorados como una fuente de madera, su función de ayuda para
regular el medioambiente se considera cada vez más. Por ejemplo, al proporcionar una cubierta
protectora, así como raíces que detienen y sujetan el suelo, los bosques reducen en gran medida la erosión
y el flujo de las tormentas, lo cual ayuda a regular el ciclo hidrológico y protege las cuencas. Además, en
épocas de desastres naturales (como serían las inundaciones y sequías), los bosques no sólo disminuyen
los impactos físicos, sino que también proveen recursos para el sustento y comerciales que generan
resiliencia económica a los impactos de eventos extremos. Por ejemplo, en época de desastres el acceso a
productos forestales madereros y no madereros puede proveer de una fuente alternativa de ingresos para
hacer frente a emergencias a corto plazo.
48. En México, el sector forestal proporciona el potencial individual más elevado para reducir
las emisiones de gases de efecto invernadero en las próximas décadas. Debido a que los árboles y los
bosques capturan el carbono a través de sus procesos de fotosíntesis, proporcionan mecanismos eficientes
para la fijación del carbono (ya sea al reducir las emisiones de dióxido de carbono por la conversión de
bosques a otro uso de la tierra no forestal o bien, al remover el dióxido de carbono de la atmósfera y
capturar el carbono en la biomasa creciente y los suelos, reduciendo de esta manera las concentraciones
de carbono en la atmósfera). Se estima que las intervenciones de REDD tienen un potencial de reducción
12Las comunidades y cooperativas son posesiones de tierra estén formadas o no por miembros indígenas o no indígenas con
derechos estipulados por la ley a los recursos comunales, en conformidad con los cuales una familia determinada tiene derecho
sobre una porción de tierra determinada, asignada formalmente por la comunidad, así como al acceso a las tierras poseídas por la
comunidad (generalmente tierras forestales, pastizales y vías fluviales). 13 FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación). 2010. Valuación Global de Recursos
Forestales 2010. Roma; Italia. 14 Los estimados del gobierno en cuanto a los índices de deforestación anual y degradación forestal son del 0,25 por ciento y del
0,45 por ciento, respectivamente. (basado en la Propuesta de Preparación RPP –CONAFOR 2011).
21
de emisiones de 1.120 Mt CO2e.15
Otras intervenciones forestales con un elevado potencial de mitigación
de los gases de efecto invernadero son la reforestación y la restauración (10 por ciento) y la forestación
(9 por ciento)16
. El GoM reconoce que solamente mejorando la administración forestal, lo cual incluye la
reducción de emisiones de la deforestación, el país podrá alcanzar sus objetivos en cuanto a la mitigación
climática.
15 Basado en las seis intervenciones de REDD propuestas por el Estudio de Bajo Carbono (MEDEC). 16Sin embargo, es difícil comparar el porcentaje con el potencial de REDD+ expresado en toneladas métricas (Mt).
22
III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN
A. El programa del Gobierno
49. A partir de la toma de posesión del Presidente Calderón el 1 de diciembre del 2006, la
necesidad de tratar los desafíos del cambio climático global ha sido un tema unificador,
compatible y cada vez de mayor importancia en la política social y económica de México. El
PND (Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012) fue el primer punto de importancia dentro de las
prioridades de desarrollo de la administración del Presidente Calderón y luego de una extensa
consulta con la sociedad civil, incorporó la sustentabilidad medioambiental como uno de sus cuatro
pilares, reflejando la estrecha conexión entre la sustentabilidad medioambiental y el sustentabilidad
del medio de subsistencia de los pobres en México. Este pilar sustenta cuatro estrategias: (a) el
diseño y desarrollo de la capacidad de adaptación nacional; (b) el diseño de escenarios climáticos
(subnacionales) regionales para México; (c) la evaluación de los impactos de la vulnerabilidad y la
capacidad de adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y ecológicos, y
(d) la promoción de la divulgación de la información sobre los impactos, las vulnerabilidades
asociadas con, y las medidas para mejorar la adaptación al cambio climático.
50. Con fundamento en el PND, la ENACC (Estrategia Nacional de Cambio Climático),
aprobada en mayo del 2007 por la CICC (Comisión Intersecretarial de Cambio Climático), fue el
siguiente paso importante por parte del GoM para avanzar con su agenda del cambio climático.
Anunciada por el mismo Presidente Calderón, la ENACC estableció la adaptación y la mitigación del
cambio climático como centro de la política de desarrollo nacional de México, fijando la agenda a largo
plazo y los objetivos a mediano y largo plazos. Desde el 2007, nueve secretarías y dos programas
sectoriales específicos han incorporado los objetivos de adaptación al cambio climático dentro de sus
programas. Lo anterior incluye los recursos ambientales y naturales, la agricultura y la pesca, la
protección civil, el desarrollo social, la salud, energía, las comunicaciones y el transporte, y la oficina de
estadística, además de las estrategias y programas del CONANP y la CONAGUA.
51. El Programa Especial de Cambio Climático (PECC), publicado en agosto del 2009,
estableció el plan de acción del GoM para abordar los retos del cambio climático. Esto incluye los
programas sectoriales y los objetivos con el fin de reducir las emisiones de GEI (Gases de efecto
invernadero), identificando los riesgos principales del cambio climático y los planes generales para la
adaptación y estableciendo iniciativas de política intersectoriales. Destacó tres fases de acción: Fase 1
(2008 al 2012) para evaluar la vulnerabilidad del país y conducir una evaluación económica de las
medidas prioritarias; Fase 2 (2013 al 2030) para fortalecer las capacidades de adaptación estratégica; y
Fase 3 (2030 a 2050) para consolidar la mitigación global y el trabajo de adaptación en todos los niveles
en el país. Estableció 142 objetivos de adaptación para ser supervisados durante el año 2012 en lo
concerniente a generación de conocimientos, acciones claves y actividades económicas para afrontar la
vulnerabilidad de la población a los impactos del cambio climático y los instrumentos financieros para
apoyar a la misma. El PECC también instó a la coordinación de las acciones del Gobierno Federal.
52. Mediante el establecimiento de objetivos de reducción y medidas de adaptación específicos
para los sectores, el PECC ha integrado el cambio climático al desarrollo económico y social del
país. A la fecha, México es uno de los dos países del CMNUCC no incluidos en el Anexo 117
que han
presentado su Tercera Comunicación Nacional (Siendo el otro país Uruguay) y el único que ha presentado
su Cuarta y, además, se encuentra trabajando actualmente en su Quinta Comunicación Nacional para
presentarla durante el 2012. Reconociendo el liderazgo de México en términos tanto de sus políticas
internas y programas como de sus compromisos internacionales; México está catalogado en el 11avo
17
Véase la lista en: http://CMNUCC.int/parties_and_observers/parties/non_annex_i/items/2833.php
23
lugar entre todos los países respecto al CCPI (Índice de Desempeño en Cambio Climático por sus siglas
en inglés) para el 2010.
53. Después del lanzamiento del PECC, el GoM ha apoyado a los estados y municipios en el
diseño de sus estrategias de cambio climático. Se ha establecido el enfoque en promover la creación de
comisiones intersectoriales y el cofinanciamiento de la generación de los inventarios de Gases de Efecto
Invernadero y los Escenarios del Cambio Climático, lo cual constituye las bases de conocimiento
mínimas para diseñar sus estrategias de mitigación y adaptación. El Instituto Nacional de Ecología y el
Consejo para la Ciencia y la Tecnología han proporcionado un apoyo crítico para dichas tareas.
54. El Distrito Federal de la Ciudad de México y los Estados de Veracruz, Guanajuato, Puebla
y Nuevo León ya han desarrollado programas para el cambio climático, mientras que otros están
pensando en su realización a corto plazo.18
El Banco Mundial está proporcionando asistencia técnica para
desarrollar planes para el cambio climático a los Estados de Michoacán, Campeche, Zacatecas, Quintana
Roo y Oaxaca. El BID dará asistencia técnica a los Estados de Tabasco y Yucatán para desarrollar planes
para el cambio climático y en lo consiguiente su apoyo se extenderá a Tamaulipas y Campeche. El
Municipio de Chihuahua también ha desarrollado un Plan de Acción Climática mientras que en la
actualidad el Municipio de Othón P. Blanco está desarrollando un Plan de Desarrollo Sustentable y
Cambio Climático. El Distrito Federal ha estado entre los actores subnacionales que muestran un mayor
liderazgo en la agenda del cambio climático.
55. Aunque el PECC proporciona al país una fuerte estructura para el compromiso político a
largo plazo con respecto al cambio climático, hay un consenso en cuanto a que existen tres desafíos
importantes con relación a la reducción de los impactos del cambio climático en la población,
particularmente en los pobres:
Primero, el PECC enfatiza la mitigación sobre los objetivos de adaptación. Esto no es poco
común entre los demás países, ya que a diferencia de los objetivos de adaptación los objetivos de
mitigación son más fáciles de concretar, medir y de obtener resultados. El GoM reconoció lo
anterior en la COP-16 e hizo énfasis en su compromiso para fortalecer la agenda de adaptación en
favor de los pobres dando continuidad a la misma.
Segundo, aunque el PECC destaca que las características socioeconómicas de los lugares y de la
población los hace vulnerables al cambio climático de forma distinta, su tipología de las
poblaciones vulnerables es muy general y no proporciona una guía clara sobre los instrumentos
de la política para la adaptación de las diferencias entre dichas poblaciones.
Tercero, el PECC se estructuró mayormente en conjunto con las directrices de la secretaría del
sector. Desde que se aprobó el PECC, tres años después del comienzo de la administración actual,
éste tuvo que desarrollarse en base a los programas sectoriales existentes creados junto con las
directrices del mandato legal y del campo de acción de cada secretaría. Aunque el PECC destaca
la naturaleza intersectorial, intergubernamental y de múltiples partes interesadas en la agenda de
cambio climático, deja para que sean resueltas de manera más completa en etapas posteriores, una
gran parte de la mecánica y de los detalles para las estrategias intersectoriales e
interinstitucionales y planes de acción.
56. Durante el último año, el GoM ha tomado una serie de medidas para fortalecer la
resiliencia social de los pobres al cambio climático y a la variabilidad mediante nuevas políticas,
acuerdos institucionales y programas dentro de tres áreas: (i) la planificación de adaptación a largo
plazo a nivel estatal; (ii) la reducción de riesgo de desastres en favor de los pobres y el desarrollo
18
Se espera que los Estados de Guerrero y Yucatán completen sus Planes de Cambio Climático en el 2011, seguidos
por Campeche, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Quintana Roo y Tlaxcala en el 2012. Baja California, Chiapas,
Durango, Querétaro y Tabasco también están elaborando planes.
24
territorial a nivel municipal; y (iii) políticas de mitigación y adaptación en favor de los pobres en el
sector forestal. Estas etapas tienen como objetivo:
Cubrir las deficiencias en el PECC en relación a la agenda de adaptación tal como se
evidencia mediante: (a) la aprobación del Marco de Políticas de Adaptación a mediano plazo, el
cual apunta a los efectos diferenciales y adversos del cambio climático en los pobres como una de
las cuestiones centrales a tratarse en la formulación de la Política de Adaptación Nacional; (b) la
aprobación de una serie de programas y reformas que ayuden a la reducción y el manejo de
riesgos de desastres, nuevamente con un énfasis específico en el impacto desproporcionado de los
desastres naturales en los pobres; y (c) la inclusión de consideraciones sobre el cambio climático
dentro de sus políticas de administración de riesgo de desastres.
Fortalecer la orientación en favor de los pobres en sus políticas de adaptación y mitigación como se evidencia por el acercamiento global social, el cual es el principio rector del Marco de
Políticas de Adaptación a Mediano Plazo y el cual también es básico para la Visión de REDD+.
Promover un enfoque intersectorial, intergubernamental y de múltiples partes interesadas
para las políticas de cambio climático mediante el fortalecimiento de la planificación y el manejo
de instrumentos a nivel estatal, municipal y territorial que reúnan a participantes nacionales y
locales en torno a las acciones relacionadas al cambio climático.
A continuación se describen estas nuevas etapas en mayor detalle:
Política de Adaptación al Cambio Climático
57. El Marco Nacional de Política de Adaptación al Cambio Climático a mediano plazo, que
presentó el GoM en la 16ava COP en diciembre del 2010 es el resultado clave de la primera fase del
PECC y responde al consenso descrito anteriormente respecto a las deficiencias importantes dentro
del PECC. Elaborado por el Grupo de Trabajo sobre las Políticas y Estrategias para la Adaptación19
bajo
la coordinación de la SEMARNAT y apoyadas por el UNDP, el proceso para preparar el Marco de trabajo
que involucra a todos los sectores gubernamentales relevantes. Éste sirvió para establecer una adaptación
más amplia y profunda del lenguaje, los conceptos y los instrumentos, y la necesidad de abordar la
vulnerabilidad del clima diferenciado por grupos poblacionales, áreas geográficas y sectores de actividad.
Mediante la participación de todos los sectores gubernamentales relevantes, el Marco de trabajo va más
allá de la orientación sectorial del PECC y su enfoque en la mitigación proporciona una verdadera visión
intersectorial y global de las soluciones requeridas para adaptar los desafíos de México al cambio
climático.
58. El Marco de trabajo establece la ruta para el desarrollo de la estrategia de Adaptación
Nacional y su plan de implementación. Establece los principios orientadores, las prioridades
estratégicas y los cursos de acción para fortalecer las capacidades de adaptación de la sociedad, los
ecosistemas y los sistemas productivos mediante un proceso que involucra a todos los grupos sociales. Se
enfoca en reducir la vulnerabilidad social, en promover la adaptación a nivel estatal, municipal y local, y
asegura un apoyo amplio a las partes involucradas. Las acciones previas para este mapa de operación
hacia los elementos claves de Marco de trabajo, las cuales están resumidas en la Tabla 2 a continuación e
incluyen la reducción de desastres y riesgo climático, mejorando la planificación del desarrollo municipal,
la coordinación intersectorial y la promoción de las actividades de silvicultura, REDD+ (el cual ha sido
reconocido como un instrumento que provee tanto de beneficios de adaptación como de mitigación), y
una adaptación al cambio climático.
19
Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de Adaptación, GT-ADAPT. Dirigido por la SEMARNAT,
también incorpora a la SAGARPA, SALUD, SCT, SE, SEDESOL, SEGOB, SENER, SHCP, SER, y SECTUR.
25
Tabla 2. Componentes del Marco de trabajo del Marco de la Política de Adaptación Nacional a
mediano plazo (en negrilla: los cursos de acción que han sido reconocidos a través de este DPL o
están relacionados de manera cercana al mismo)
Objetivo: Desarrollar y fortalecer las capacidades de adaptación de la sociedad, de los ecosistemas y de los sistemas
productivos
Principios
orientadores
Prioridades estratégicas Cursos de acción
1. Enfoque
territorial y del
ecosistema
2. Derechos
humanos,
justicia social e
igualdad de
género
3. Aseguramiento
de la
participación
de la sociedad
4. Acceso a la
información y
transparencia
I. Desarrollo institucional,
intersectorial y
coordinación
I.1 Fortalecimiento de mecanismos de coordinación
intersectoriales.
I.2 Coordinación entre los tres niveles de Gobierno
I.3 Colaboración entre el sector público y otros sectores de la
sociedad
II. Coordinación,
implementación y
evaluación de políticas
públicas
II.1 Realización de tratados internacionales e instrumentos
II.2 Instrumentos legales
II.3 Instrumentos de planificación y de planificación de uso
de suelo II.4 Instrumentos de administración
II.5 Instrumentos económicos
II.6 Supervisión y evaluación
III. Reducción de la
vulnerabilidad social y
física.
III.1 Reducción de la vulnerabilidad en los asentamientos
humanos III.2 Reducción de la vulnerabilidad de los sectores
productivos
III.3 Reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura
IV. Conservación y
restauración de la función
ecológica de los entornos y
las cuencas
IV.1 Protección y conservación de los ecosistemas y de la
biodiversidad
IV.2 Diseño e implementación de una estrategia de
conectividad ecológica-territorial
IV.3 Restauración de los ecosistemas ligados a la función
hidrológica de cuencas y costas.
IV.4 Conversión productiva en áreas de agricultura con alta
vulnerabilidad
V. Financiamiento para la
adaptación
V.1 Planificación y ejercicio del gasto público
V.2 Coordinación de las fuentes de financiamiento
V.3 Instrumentos financieros para la reducción de riesgo
VI. Investigación
tecnológica y desarrollo
VI.1 Generación y profundización en el conocimiento sobre los
escenarios del cambio climático
VI.2 Generación de escenarios de la vulnerabilidad y adaptación
al cambio climático en diferentes escalas
VI.3 Evaluación social, ambiental y económica de las
actividades de adaptación
VI.4 Desarrollo y apropiación de la tecnología
VI.5 Desarrollo de un inventario de buenas prácticas de
adaptación
VII. Comunicación para la
vulnerabilidad y adaptación
al cambio climático
VII.1 Desarrollo de una estrategia para la comunicación,
educación y promoción de acciones de adaptación.
Fuente: Gobierno de México (2010). Marco de Política de Adaptación a mediano plazo.
59. La expectativa actual del GoM es que la Estrategia de Adaptación Nacional sea consultada
por completo y esté lista para publicarse en junio del 2012. Sin embargo, es difícil establecer un
calendario en firme. Los problemas son complejos y se requieren de amplias consultas a nivel federal,
estatal y municipal del gobierno, así como también con una amplia gama de sectores y negocios locales, y
de otras partes interesadas del sector civil. El calendario de las elecciones presidenciales y subnacionales
26
en el 2012 es un factor adicional que se suma a la incertidumbre del calendario para finalizar y publicar la
Estrategia de Adaptación Nacional.
Manejo de riesgo y desarrollo territorial
60. El PECC reconoce que se requieren cambios institucionales, políticos y de programa en las
áreas de reducción previa de riesgos de desastres, planificación urbana y respuesta posterior a los
desastres con el fin de fortalecer la capacidad a nivel estatal, municipal y local (incluyendo a nivel
familiar) para hacer frente de manera satisfactoria a los retos referentes al cambio climático. Las
instituciones clave han tendido a enfocarse en la preparación y respuesta, y han carecido de mandato o
política de orientación para desarrollar una estrategia proactiva e integrada para la gestión de riesgos.
La SEGOB (Secretaría de Gobernación) es el organismo principal responsable de la protección
civil, pero además de los esfuerzos para incrementar la concientización y promover la
prevención de desastres, hasta el momento no ha orientado sus esfuerzos para influir en las
decisiones de inversión para incorporar consideraciones la mitigación previa a un riesgo de
desastres. Consciente de que necesita cambiar su enfoque de preparación y respuesta a una gestión
proactiva de riesgo integrado, la SEGOB está publicando una nueva Estrategia Nacional para la
Mitigación de Desastres, la cual reconoce la naturaleza intersectorial del manejo de riesgo de
desastres y busca coordinar de manera más cercana y en conjunto con agencias gubernamentales y
con la sociedad civil de tal manera que puedan tener una mayor influencia en la reducción previa del
riesgo.
El SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil), creado en 1985 tras el terremoto de la
Ciudad de México, no se diseñó tomando en cuenta los entonces impactos potenciales no
previstos sobre el cambio climático. En general, el sistema funciona bien para dichas funciones
como alerta temprana, evacuaciones, etc. Los gobiernos municipales son los responsables de
identificar áreas de alto riesgo; en la toma de medidas de precaución para evacuar y alojar a la
población en albergues temporales y desarrollar una legislación local apropiada para incrementar la
seguridad. Los gobiernos estatales intervienen cuando las municipalidades carecen de la capacidad
necesaria y el gobierno federal interviene cuando los estados carecen de recursos. Sin embargo, a
pesar de los acuerdos de coordinación intergubernamental y de una serie de organismos consultivos y
mecanismos para la participación comunitaria, los sistemas de respuesta posteriores a un desastre,
presentan falencias (Divididas entre los organismos y programas y sin coordinación en los niveles
bajos del Gobierno). En algunas ocasiones, los recursos financieros no son oportunos ni suficientes y
la ayuda para desastres no llegan de manera fiable a los más pobres y vulnerables.
61. Para tratar estas debilidades, el GoM ha tomado una serie de medidas con el fin de
fortalecer la identificación del riesgo y la reducción previa del riesgo. Estas incluyen:
El GoM modificó las reglas operacionales de su programa insignia para prevención de
desastres, el FOPREDEN (Fondo para la Prevención de Desastres), al exigir la preparación de
evaluaciones de riesgo previas a la aprobación de desembolsos para los trabajos civiles. Las fórmulas
de cofinanciamiento son variables, dependiendo del análisis costo-beneficio, el número de municipios
involucrados y el costo per cápita. Reflexionando en el nuevo énfasis sobre la prevención, el
FOPREDEN financiará el 100 por ciento de los Atlas de Riesgo en todos los 32 estados, empleando
la misma metodología que se utilizó para el Atlas Nacional de Riesgos preparado por el CENAPRED
(Centro Nacional para la Prevención de Desastres).
La SEDESOL estableció un nuevo programa PRAH (Programa de Prevención de Riesgos en los
Asentamientos Humanos), para tratar las deficiencias claves respecto a la ayuda a las
municipalidades con el fin de fortalecer la reducción de riesgo de desastres. Anteriormente
27
estuvo disponible un apoyo a la reducción de desastres para los estados mediante el FOPREDEN,
pero los municipios han tenido que afrontar desafíos para acceder a los fondos. El Programa Hábitat
de la SEDESOL apoya las actividades de reducción de riesgos en municipios, pero sólo en aquellos
con 15.000 o más habitantes, como se muestra en el PSIA, donde los municipios más propensos a
desastres son predominantemente rurales, indígenas y pequeños. El PRAH cubre esta deficiencia
haciendo que los recursos estén disponibles para todos los municipios ubicados en estas áreas de
riesgo.
La SEDESOL también cambió las Reglas Operacionales del 2011 de su PET (Programa de
Empleo Temporal) para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos de prevención de
desastres locales. El objetivo fundamental del PET es absorber el desempleo temporal de los muy
pobres. Al hacer que los beneficiarios participen en trabajos públicos que reduzcan el riesgo de
desastre, el programa proporcionará desde ahora una función de protección dual reduciendo tanto los
riesgos físicos como de sustento de los pobres.
Finalmente, en el 2009, el GoM exigió que la CENAPRED y la Secretaría de Educación
incluyeran la materia de reducción de riesgo de desastres dentro del plan escolar de estudios
para los seis niveles de educación básica, y ahora dicho esfuerzo ha culminado. Con el tiempo se
espera que lo anterior incremente la conciencia del público respecto a la exposición al riesgo y del
papel que tanto individuos como comunidades pueden jugar en la reducción y el mejor manejo de los
riesgos.
62. El GoM, ha adoptado además medidas para fortalecer el sistema de financiamiento de
riesgos posterior a desastres, el cual, aunque es relativamente sofisticado, todavía es incapaz de
cumplir con las obligaciones posteriores al desastre. El FONDEN (Fondo para Desastres Naturales),
establecido en 1966 como parte del SINAPROC con el propósito de proporcionar apoyo para una rápida
recuperación posterior a los desastres, vio sus reservas secarse por un evento único, el huracán Alex, el
cual golpeó al noreste de México en julio del 2010, dejando a México incapaz de jugar un papel
significativo tras las inundaciones históricas que de forma subsecuente afectaron a varios estados del sur.
La SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y el FONDEN están tratando de transferir el riesgo
al mercado asegurando al FONDEN contra los principales desastres naturales y con este fin, México fue
el primer MIC que emitió bonos para catástrofes, el cual proporciona cobertura en caso de huracanes muy
grandes y terremotos al FONDE. Sin embargo, se reconoce que el agotamiento de los recursos del
FONDEN no deriva tanto de las catástrofes graves sino de las infrecuentes tal como lo hace de los
eventos más frecuentes pero menos graves; el GoM también ha tomado medidas en conexión con lo
último:
SAGARPA (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) ha
fortalecido el enfoque en la pobreza de su programa de seguro de catástrofes (CADENA)
anteriormente llamado PACC (Programa de Atención a Contingencias Climatológicas). El programa
ayuda a los productores agrícolas de bajos ingresos que sufren de desastres relacionados con el clima,
en particular sequías, facilitando sus consumos y reanudando las actividades productivas. Éste cubrió
a 3,4 millones de pequeños agricultores pobres en el 2009. Para una mejor selección de los
agricultores rurales más pobres, CADENA bajó el punto límite de elegibilidad de un máximo de 20
hectáreas a un máximo de 10 hectáreas e incrementó el máximo de agricultores elegibles de MX$900
a MX$1.200 por hectárea. CADENA utiliza dos instrumentos: el cultivo basado en el índice y el
cultivo tradicional y seguro de ganadería o transferencias directas de ingresos. El seguro indexado del
clima está contratado conjuntamente por los Gobiernos Estatal y Federal, pagando el Gobierno
Federal el 90 por ciento de los costos y los Gobiernos Estatales el porcentaje restante para los
municipios de alto riesgo y subdesarrollados; para riesgos más bajos, en municipios más
desarrollados, la proporción es de 70:30, respectivamente. El componente de soporte directo de
28
CADENA indemniza a los pequeños agricultores rurales afectados cuando los gobiernos estatales no
han adquirido un seguro o cuando los pagos del seguro detonados son insuficientes para cubrir las
áreas de cultivo o de ganadería dañados.
El PET (Programa de Empleo Temporal Inmediato) el cual es administrado en gran parte por la
SEDESOL, está dirigido a los pobres y provee de empleo tras los desastres a través de una labor
intensiva de trabajos públicos para reconstruir la infraestructura o para limpiar.
63. Los desastres recientes como el Huracán Alex, el cual azotó a los estados del norte de
México en junio del 2010, han puesto en relieve cómo la deficiente planificación urbana y la gestión
incrementa la vulnerabilidad en las áreas urbanas. El PECC convoca a la integración de instrumentos
de planificación existentes (Planes urbanos, ecológicos y territoriales) para fortalecer las “capacidades
estratégicas para una adaptación”. Como punto de inicio en el sector urbano, el PECC convoca a la
publicación de directrices de diseño urbanas a aplicarse a los desarrollos de vivienda que reciben fondos
mediante los subsidios federales.20
Algunas acciones apoyan a este objetivo:
En el 2009, la SEDESOL publicó las directrices para un desarrollo urbano y territorial sostenible
para desarrollos de vivienda a gran escala. La observancia a las directrices fue prevista como uno de
los criterios de elegibilidad para tener acceso al fondo federal. Las directrices demandaban una
evaluación de riesgos adecuada previa a los trabajos y también para las inversiones en espacios
verdes, servicios sociales, transporte público y otras infraestructuras para asegurar que los nuevos
desarrollos fueran socialmente inclusivos y relacionados con las oportunidades de empleo y las
oportunidades económicas. Estas directrices enfrentaron una oposición inicial por parte de la industria
de desarrollo y de los gobiernos municipales (debido a inquietudes acerca del impacto sobre la
asequibilidad) y nunca se aprobaron de manera formal como obligatorias. Sin embargo, durante el
año 2010 y el 2011 varias instituciones de viviendas incorporaron los elementos centrales de las
directrices dentro de sus políticas y programas como parte del Programa Sustentable de Vivienda del
país. Y lo que es más importante, el INFONAVIT (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores), el cual financia el 70 por ciento de todas las hipotecas en México, incluyó la
sustentabilidad ambiental y social dentro de su mandato principal como parte de su plan de
financiamiento 2011 -2015 lanzado en diciembre del 2010. En diciembre del 2011, la CONAVI
(Comisión Nacional de Vivienda) modificó las reglas operacionales del programa de subsidio abierto
del Gobierno para incluir un índice de sustentabilidad como parte de los criterios de elegibilidad.
Tanto el plan de financiamiento 2011–2012 del INFONAVIT como las nuevas reglas de la CONAVI
evalúan la sustentabilidad social y ambiental basado en las directrices preparadas por la SEDESOL
en el 2009.
Las directrices de la SEDESOL también han sido incorporadas dentro de la iniciativa de los DUIS
(Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables) dirigidos por la SHCP y la SHF (Sociedad Hipotecaria
Federal). La iniciativa de los DUIS es el esfuerzo de coordinación por medio del cual dieciséis
organismos a nivel nacional (incluyendo organismos del sector, bancos de desarrollo e instituciones
hipotecarias públicas) acuerdan en apoyar un desarrollo urbano planificado de manera integral y un
proyecto de vivienda, con la condición de que cumpla con algunos criterios de elegibilidad. En pocas
palabras, los proyectos se presentan para la aprobación de los DUIS por patrocinadores privados o
públicos y, si éstos se adhieren a un conjunto de criterios de elegibilidad – que incorporan las
directrices de la SEDESOL – pueden recibir un paquete completo de subsidios e incentivos por parte
del Gobierno local o federal. Se espera que la iniciativa de los DUIS promueva el desarrollo territorial
20
El Gobierno Federal tiene una capacidad limitada para influir en el diseño y la planificación urbana. Ya que estos
son responsabilidad de los gobiernos municipales, la manera más efectiva puede ser el unir las directrices como
condiciones para desembolsar los subsidios federales para viviendas de bajo ingreso.
29
integral territorial y urbano en todo México en coordinación con el sector privado y los gobiernos
locales. Se espera que la iniciativa de los DUIS promueva un desarrollo integral urbano y territorial
de manera completa.
El INFONAVIT ha comenzado a trabajar con el CENAPRED para incorporar un módulo dentro del
recientemente terminado Atlas Nacional de Riesgos para investigar la idoneidad de las ubicaciones
propuestas para desarrollos de vivienda a gran escala con el fin de reducir la vulnerabilidad a los
desastres naturales de los compradores potenciales de vivienda. Esto complementará la PRAH
ayudando a cubrir las deficiencias en la información que los municipios necesitan con el fin de llevar
a cabo sus responsabilidades con respecto a las normas de construcción, el desarrollo de planes
urbanos y el otorgamiento de licencias de construcción.
Simultáneamente, el ramo legislativo ha comenzado a considerar las reformas constitucionales y los
cambios a la Ley Federal de Asentamientos Humanos y otras legislaciones para fomentar la
planificación urbana a largo plazo en todos los niveles del gobierno, no sólo a nivel municipal como
es actualmente el caso. Al trabajar con el Gobierno Federal, los legisladores han realizado consultas
en las enmiendas propuestas en tres foros regionales y se espera que el paquete de reformas se
presente a discusión para mediados del 2011.
Manejo forestal comunitario
64. El avance de México en el manejo forestal sustentable por parte de las comunidades se
reconoce cada vez más como una referencia buena práctica a nivel mundial. En diversos estados del
país las comunidades indígenas llevan a cabo operaciones de gestión forestal, operan empresas
comunitarias y, en algunos casos, han obtenido la certificación independiente por parte del FSC (Consejo
de Administración Forestal por sus siglas en inglés). Aunque aún hay mucho trabajo por hacer, estas
experiencias iniciales son reconocidas como buenas prácticas globales en términos de reducción de la
deforestación y mitigación del cambio climático; al mismo tiempo, aseguran las oportunidades de tener
un ingreso y un empleo, y construyen una organización social y fortalecen la resiliencia de las
comunidades a los desastres naturales y económicos que pueden inducirse a causa del cambio climático,
contribuyendo así a la adaptación.
65. El Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012 establece como una prioridad del GoM proteger
la cubierta forestal de México e incrementar las áreas con manejo forestal sustentable. Entre las
estrategias clave previstas en el PND se incluyen: promover una gestión forestal comunitaria sustentable;
restaurar los bosques degradados y un mejor manejo del avance de la agricultura sobre las fronteras
forestales. Más del 30 por ciento de los objetivos del PECC están relacionados con la silvicultura e
incluyen: (i) incrementar las áreas forestales bajo un manejo sustentable; (ii) crear nuevas plantaciones de
bosques; y (iii) diseñar un esquema de incentivos para reducir las emisiones ocasionadas por la
deforestación y la degradación forestal.21
66. México ha logrado importantes avances hacia el logro de sus metas con respecto a la
sustentabilidad forestal mediante el diseño e implementación de programas clave, guiado por el
Programa Estratégico Forestal para México 2025.22
La iniciativa general federal para las estrategias
relacionadas con los bosques, ProÁrbol fue creada en el 2007 por la SEMARNAT (Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales) bajo la operación de CONAFOR (Comisión Nacional Forestal) con el fin
21
Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2009. Programa Especial de Cambio Climático 2009–2012.
México 22
CONAFOR. 2001. Programa Estratégico Forestal para México 2002. México
30
de unificar y expandir varios programas forestales anteriores bajo un sólo marco. El objetivo central del
ProÁrbol es fomentar el desarrollo e incrementar los niveles de vida de la población que vive en las áreas
más pobres de México, con la valoración, conservación, recuperación o uso sustentable de los Bosques y
las tierras áridas de México.23
Durante el 2007-2009 más de US$1.300 millones se asignaron a
ProÁrbol.24
Las seis áreas de apoyo bajo las Reglas de Operación y Directrices Especiales 2011 son: (i)
Estudios de silvicultura; (ii) Silvicultura; (iii) Certificación; (iv) Plantaciones Forestales Comerciales; (v)
Reforestación y Tierras; (vi) Servicios Ambientales; (vii) Silvicultura Comunitaria (viii) Cadena
Productiva de Silvicultura (ix) Saneamiento Forestal y (x) Programas especiales. 25
CONAFOR apoya en
la actualidad alrededor de 8 millones de hectáreas bajo administración comunitaria sustentable. El
enfoque principal de las políticas de la CONAFOR ha sido atribuir autoridad a las comunidades locales
para manejar y proteger su área forestal en su propio beneficio y a largo plazo.
67. El Gobierno de México reafirmó su compromiso para reducir las emisiones de la
deforestación y la degradación forestal en el documento Visión de México sobre REDD+ dirigido
por la CONAFOR y lanzado por el Presidente Calderón durante la sesión de la Conferencia de las Partes
de la UNFCC en diciembre del 2010 en Cancún. México está dentro de los primeros países en el mundo
en adoptar un documento exhaustivo sobre la política nacional respecto a REDD+. El compromiso
personal del Presidente Calderón para compartir la Visión REDD+ de su país con el resto del mundo,
refleja la importancia de la agenda de REDD+ para México y el liderazgo global de este país dentro del
área. La Visión de México de REDD+ apoya a REDD+ como un instrumento para reducir las emisiones
de carbono, apoyando al mismo tiempo el desarrollo económico sustentable para las comunidades pobres
dependientes de los bosques y fortaleciendo la resiliencia comunitaria a los riesgos de desastre. La Visión
REDD+ es un hito de la cooperación del sector social del gobierno (Véase recuadro 2) y representa el
primer paso hacia la Estrategia REDD+ Nacional, la cual incluye tanto beneficios de adaptación como de
mitigación.
Recuadro 2. Visión de México Sobre REDD+
La Visión REDD+ enfatiza la importancia de mejorar la coordinación intersectorial especialmente en los
sectores agrícola y ganadero, y la participación de la sociedad civil y de las instituciones subnacionales en
las estrategias sobre cambio climático. La Visión REDD+ ha sido adoptada por la Comisión Intersectorial
para el Desarrollo Rural Sustentable dirigido por la SAGARPA. Fue desarrollado por diez secretarías y
más de 40 organizaciones civiles y expertos guiados por el CTC-REDD+ y coordinado por la
CONAFOR.
Las líneas clave de acción establecidas en la Visión REDD+ que son esenciales para el desarrollo de la
Estrategia REDD+ para el 2012 son las siguientes:
a) Acuerdos institucionales y políticas públicas;
b) Mecanismos de financiamiento;
c) Línea de base forestal nacional, informe de medidas y sistema de verificación;
d) Creación de capacidades; y
23
Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) 2011. Página electrónica oficial http://www.conafor.gob.mx.
Consultado el 4 de enero, 2011. 24
Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2009. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, México 25
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2011. Normas de Operación del Programa
ProÁrbol 2011. México.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). 2011. Lineamientos Especiales del Programa
ProÁrbol 2011. México.
31
e) Comunicación, participación social y transparencia
El documento identificó más de 15 herramientas de políticas para el cambio forestal y climático en
México y 11 herramientas políticas adicionales que afectan a la silvicultura en los sectores agrícolas y
ganaderos.
B. El proceso participativo
68. México está a la vanguardia de los esfuerzos regionales para promover gobiernos abiertos,
participativos y responsables. En particular, en los últimos diez años, el Congreso Nacional y el
Gobierno Federal han defendido diversas leyes fundamentales, instituciones y medidas de políticas que
han mejorado el ambiente para una democracia participativa. En la práctica, esto ha conducido al
desarrollo de un amplio marco legal e institucional, estableciendo el acceso a la información y a los
mecanismos de participación en programas públicos, incluyendo los procedimientos para la formulación
de leyes y el compromiso de la sociedad civil para establecer procesos de planificación regionales y
municipales. Esto se aplica al desarrollo social y territorial, al manejo de riesgo de desastres, al
medioambiente y al cambio climático y a los sectores forestales. Por lo tanto, los programas, políticas y
procedimientos reconocidos por este DPL integran la participación de la sociedad civil en su diseño e
implementación mediante varios mecanismos.
69. El Gobierno se basó en un amplio conjunto de mecanismos de consulta y participación para
desarrollar los procedimientos de la política reconocidos por esta operación, los mismos que están
reflejados en el contenido participativo de muchos de ellos:
El Marco de políticas de adaptación a mediano plazo define la necesidad de asegurar la
participación ciudadana en la adaptación al cambio climático como uno de los principios básicos
a incluirse en la Estrategia de Adaptación nacional. Los planes de cambio climático a nivel estatal
incluyen cuerpos consultivos o procesos para canalizar las aportaciones de la sociedad civil
durante el proceso de diseño y validación del plan final.
El SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil) mantiene un sistema de cooperación
intergubernamental y mecanismos para la participación de la comunidad. Las reglas
operacionales para el PET (Programa de Empleo Temporal) exigen la creación de “Comités de
Participación Social” compuestos por representantes de comunidades en los cuales se ejecuten los
proyectos PET. Las propuestas técnicas presentadas por los municipios conforme al nuevo
programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos debe indicar si las comunidades
locales han dado su aprobación para la implementación del proyecto. La nueva metodología a ser
aplicada por el INFONAVIT en los procedimientos para la creación de viviendas incluye criterios
sobre la participación de la comunidad y está poniendo a prueba el empleo de “promotores
sociales locales” para evaluar la integración de la comunidad en los desarrollos habitacionales
como un criterio para dar prioridad al acceso de financiamiento por parte del INFONAVIT.
El sector forestal también depende de varias instituciones participativas para el diseño e
implementación de las políticas. El principal organismo consultivo en el sector forestal es el
CONAF (Consejo Asesor Forestal), el cual supervisa y evalúa los instrumentos de política
incluidos en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Otros mecanismos de consulta
incluyen los CCDS (Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable), el CDI (Consejo de
Asesoría Técnica del Consejo de Desarrollo Indígena), Los CTC (Comités Técnicos Consultivos,
grupos de varias partes involucradas apoyados por esta operación), y las consultas anuales
regionales y locales.
32
70. Además, la identificación de la operación propuesta es el resultado de una participación
más extensa con México sobre las cuestiones de cambio climático y mediante una serie de
conocimientos y servicios financieros por medio de los cuales el Banco ha cooperado con el GoM en
un diálogo activo con las partes interesadas gubernamentales locales y nacionales, ONGs
(Organizaciones no gubernamentales), organizaciones comunitarias, el sector académico y el sector
privado. Todas estas actividades facilitaron un entendimiento de las perspectivas de las varias partes
interesadas para informar el contenido de esta operación. Las actividades clave incluyen:
Durante los últimos dos años el Banco ha tenido un compromiso sólido apoyando los planes
estatales y municipales de cambio climático, los cuales incluyen diversas instancias para la
participación de la sociedad civil. A través del reconocimiento del papel fundamental que los
gobiernos estatales tendrán en la implementación de las políticas de cambio climático, en el Año
Fiscal 10, el Banco comenzó a reforzar su trabajo a nivel subnacional. El Gobierno de
Michoacán, con el apoyo del Banco, desarrolló un proceso de consulta el cual incluyó una
Evaluación Ambiental Estratégica que tuvo una amplia participación por parte de la sociedad civil
y otras partes interesadas locales. Se han seguido procesos similares en la participación del estado
en el cambio climático en Campeche y Oaxaca, así como también en la silvicultura a través del
apoyo del Banco en diversas actividades del FELAC y del GEF.
El Banco dio su apoyo, a nivel municipal, en un plan de acción para un Othón P. Blanco
sustentable y resiliente el cual se inició con un taller de dos días con representativos locales de la
sociedad civil, y del gobierno estatal y municipal con el objeto de discutir los retos básicos y las
oportunidades dentro de dicha área. Las áreas críticas identificadas para acción fueron el manejo
de riesgos de desastres, turismo sustentable y manejo forestal sustentable. Se continuó el taller
con una consulta extensa de todas las comunidades en base al enfoque de la Agenda Local 21 en
cuanto a desarrollo de prioridades para la acción.
Talleres conjuntos con el GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit -Agencia
Alemana de Cooperación Internacional por sus siglas en alemán) sobre la planificación de
adaptación al cambio climático y la Estrategia de Adaptación Nacional: en sociedad con GIZ, el
equipo del Banco copatrocinó dos talleres en la Ciudad de México relacionados a la
identificación, dando prioridad y diseñando medidas de adaptación y acceso a herramientas e
información del clima para una mejora en la toma de decisiones. Los talleres tuvieron lugar en
junio y octubre de 2011, comprometieron una sección intersectorial de autoridades nacionales,
estatales y locales, académicos e instituciones públicas, así como el diálogo entre las
comunidades con prácticas comunes. Un resultado particular del taller fue una petición formal
presentada por el INE al Banco Mundial, la cual solicitaba un evento de capacitación adicional
(prácticas de campo y capacitación para las sesiones de los capacitadores) y la posibilidad de
lograr que la CCKP (y el Perfil de Adaptación del País al Cambio Climático en México) se
elaboren a la medida de las necesidades del Gobierno de México.
Diálogo REDD+: El Banco participó como invitado en las reuniones que las organizaciones de la
sociedad civil tuvieron para organizar el CTC-REDD+ y continúa participando de la misma
forma después de su lanzamiento oficial.
El anexo 7 brinda detalles con respecto a las estipulaciones y acciones participativas más relevantes
incorporadas en conformidad con las tres áreas de políticas cubiertas por el DPL.
33
IV. APOYO DE LA BANCA AL PROGRAMA DE GOBIERNO
A. Vinculación con la Alianza Estratégica con el País
71. México y el Grupo del Banco Mundial tienen una relación de muchos años, que abarca una
amplia gama de servicios financieros, conocimientos, coordinación y convocatoria. La EAP (Alianza
Estratégica con el País por sus siglas en inglés) para México, de la cual se habló en el Directorio
Ejecutivo del Banco en abril del 2008 y en el Informe de Avances del EAP de febrero del 2010, se
fundamenta en el deseo de las autoridades de México de mantener una relación sólida con el Banco tanto
a nivel financiero como a nivel de conocimientos, enfocada en la flexibilidad e innovación para responder
a los desafíos del país asociado y a la demanda de préstamos conforme evolucionen las condiciones del
mercado. El objetivo de la EAP es proveer un marco flexible para el apoyo del Grupo del Banco Mundial
a México. La estrategia se basa en un enfoque racional de préstamos alineado con las prioridades
establecidas en el PND 2007-2012. La EAP contempló un DPL multisectorial, como el presente, para dar
soporte a la estrategia para el Cambio Climático del GoM.
B. Colaboración con el FMI y otros aliados de desarrollo
72. La operación propuesta se ha beneficiado por la colaboración de otras agencias:
El PNUD ha asistido a la SEMARNAT en la preparación de una estrategia nacional de
adaptación al cambio climático. En esta actividad el Banco ha coordinado con y proporcionado
retroalimentación al PNUD y a la SEMARNAT.
La AFD (Agencia Francesa de Desarrollo) ha contribuido al financiamiento de la estrategia del
Cambio Climático del GoM mediante dos DPL. Ya se ha desembolsado totalmente el primer
préstamo relacionado con el cambio climático, por un monto de €185 millones. El segundo
préstamo, por €300 millones enfocado a la silvicultura y coordinado con el presente DPL. La
AFD está apoyando al GoM en cinco actividades importantes: (i) la agenda de México con
respecto al Cambio Climático (principalmente PECC) mediante instrumentos financieros y una
cooperación técnica; (ii) un Programa de Cooperación técnica en el sector forestal enfocado al
proyecto piloto de REDD+ en las Cuencas Costeras de Jalisco; (iii) la implementación de
acciones tempranas de REDD+ en cuencas hídricas prioritarias mediante mecanismos de
regulación local; (iv) los estudios analíticos de planificación territorial sustentable, y (v) la
evaluación de resultados del PECC y recomendaciones para el mismo. El Banco y la AFD
colaboraron de manera conjunta en el desarrollo de una matriz de políticas con el GoM para crear
los cimientos de la silvicultura de dicha operación, lo cual constituirá además el marco para la
AFD y para el DPL propuesto.
El Gobierno de España ha sido una fuente importante de financiamiento para los servicios de
consultoría mediante el cual el Banco ha apoyado la adaptación al cambio climático. Los
préstamos del FELAC (Fondo Español para América Latina y el Caribe) han dando soporte a: (i)
los servicios de desarrollo de consultoría y capacitación para fortalecer los Planes Subnacionales
de Cambio Climático en los Estados de Michoacán, Campeche, Oaxaca, Quintana Roo y
Zacatecas; y (ii) el desarrollo de guías de capacitación e índices para promover un desarrollo local
sustentable y resiliente en los municipios más pobres de México. Por primera vez, el Banco
Mundial, con el apoyo de un préstamo adicional por parte del FELAC, llevará a cabo una
Revisión del Gasto Público del Cambio Climático a nivel nacional para informar las decisiones
sobre implementaciones futuras del PECC (Programa Especial del Cambio Climático).
34
El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) ha estado colaborando con el Banco dentro
del marco del Programa de Inversión Forestal (FIP - P124988). A petición del GoM, el Banco
será el protagonista del Banco de Desarrollo Multilateral del FIP en el país. El BID colaborará en
un proyecto incluido en el FIP para el diseño e implementación de productos financieros
innovadores, un proyecto que se espera promueva el aprendizaje e innovación y tenga beneficios
potenciales a nivel global. El Banco y el BID tuvieron una serie de reuniones conjuntas con la
CONAFOR y la Financiera Rural durante el estudio del alcance, preparación y evaluación de este
proyecto.
El 26 de octubre del 2011, se discutió de manera conjunta el pilar de Silvicultura de esta
operación con un número de donadores que trabajan en México en lo referente a bosques y
cambio climático con el fin de asegurar la coordinación y la complementación con otras
operaciones: AFD, USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por
sus siglas en inglés), la Embajada de Noruega, la GIZ, la AECID (Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo), el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas
para el Medioambiente), la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación) y la Unión Europea.
Además, el Banco ha patrocinado junto con la GIZ dos talleres sobre la planificación de la
adaptación al cambio climático y la Estrategia de Adaptación Nacional en la Ciudad de
México, enfocándose en la identificación, priorización y el diseño de las medidas de adaptación y
acceso a las herramientas y a la información sobre el clima para una mejor toma de decisiones.
C. El compromiso integrado del Banco Mundial en materia de resiliencia social al cambio
climático.
73. El Banco Mundial está apoyando los objetivos del Gobierno para reducir los impactos del cambio
climático en los pobres mediante una serie de instrumentos financieros complementarios y basados en el
conocimiento. En el Recuadro 3 se destacan los hitos fundamentales de este compromiso en las tres áreas
de políticas que son parte de este DPL.
74. La operación propuesta crea una política de diálogo duradera e integral y una relación
operacional entre el Grupo del Banco Mundial y el GoM que data de 1998 en cuanto al manejo de
riesgo de desastres. En 1998, la primera actividad de la unidad recientemente creada para la prevención
de los desastres naturales fue un análisis de la capacidad en el manejo de riesgos de desastres en México,
la cual motivó al GoM a solicitar al Banco Mundial el primer préstamo para el manejo de riesgo de
desastres.26
Además, el Banco apoyó a México para que se convirtiera en el primer país desarrollado en
emitir un bono para desastres, el cual proporciona cobertura al FONDEN para huracanes de gran
magnitud y terremotos. Para un mejor entendimiento del cambio climático y los riesgos de desastres en la
pobreza urbana y formar las bases en el desarrollo de estrategias para abordar dichos riesgos en la
población más vulnerable de las ciudades, el Banco llevó a cabo un estudio sobre la Pobreza Urbana,
Gestión de Riesgo de Desastres y Cambio Climático en la Ciudad de México.
75. Como parte de la preparación para esta operación se ha dado un soporte específico para
tratar las dimensiones relacionadas con la pobreza y los desastres naturales mediante:
Seminarios en tiempo real y video con expertos del Banco sobre lecciones globales relacionadas
con la categorización de seguros para riesgo de desastre y la integración de la gestión de riesgo de
desastres dentro de los programas de protección social;
26
Kreimer, Alcira; Arnold, Margaret; Barham, Christopher; Freeman, Paul; Gilbert, Roy; Krimgold, Frederick;
Lester, Rodney; Pollner, John D.; Vogt, Tom. Managing Disaster Risk in Mexico: Market Incentives for Mitigation
Investment, World Bank, 1999.
35
Trabajo analítico sobre un índice de riesgo de desastre municipal para apoyar en la toma de
decisiones relativas a la adaptación;
Exploración de herramientas innovadoras de financiamiento de riesgo para los pobres. Éstas
incluyen: (i) un apoyo técnico para la evaluación del impacto del PACC, con el fin de evaluar la
conciencia y el interés en productos de seguros para cobertura adicional; (ii) modelo de riesgo
para el PETi (Programa de Empleo Temporal Inmediato); y (iii) el establecimiento de bonos
comunitarios y de un mecanismo regional común como parte de las estrategias para la adaptación
al cambio climático en los estados de Oaxaca y de la Península de Yucatán.
76. Además, actualmente el Banco está preparando con el GoM un DPL para la administración
de riesgos fiscales, con un componente para el manejo de riesgos en caso de desastres naturales. Se
espera que esto mejore la habilidad del Gobierno para responder a los efectos de los desastres naturales en
los pobres y que mitigue el impacto presupuestario de los desastres naturales.
77. El Banco ha tenido un compromiso continuo con la SEDESOL y la CONAVI dentro del
área de desarrollo urbano y vivienda a través de una serie de DPL programáticos para Vivienda y
Desarrollo Urbano, así como un préstamo de asistencia técnica asociado a los mismos (2005-2009).
Mediante dichas operaciones el Banco apoyó, entre otras cosas:
La preparación de la metodología para los gobiernos municipales con el fin de emprender un
análisis de riesgo en conformidad con el programa Hábitat;
Un nuevo código de construcción de vivienda a utilizarse como referencia por parte de los
gobiernos locales;
Asistencia técnica a los gobiernos municipales en cuanto a la participación comunitaria en
inversiones de infraestructura urbana: y
Asistencia técnica a los gobiernos municipales en la prevención del crimen y la violencia a través
del diseño y administración urbanos.
78. En el área de la adaptación al cambio climático, el compromiso multifacético, de multinivel
por parte del Banco, incluye un apoyo analítico, de consultoría y financiero, con un importante
enfoque en la planificación de la adaptación a nivel subnacional. Además de lo ya mencionado en las
secciones I. y IV. B, existen dos iniciativas que vale la pena resaltar. La primera, el acceso y uso de
información climática relevante en tiempo real a través de la página WB Cimate Change Knowledge
Portal (CCKP) y del desarrollo de un Perfil de Adaptación al Cambio Climático27
; estas plataformas
virtuales facilitarán el análisis, exploración y síntesis de los impactos del cambio climático a nivel global,
nacional y subnacional, y el conjunto de datos de reducción de riesgo en varios niveles detallados. El
Banco impartió una capacitación a los funcionarios del Gobierno de México y de las ONG en el uso del
CCKP para dar soporte a la Estrategia de Adaptación Nacional y al desarrollo de la Quinta Comunicación
Nacional al FCCC. Con elevada incertidumbre [sic], el conocimiento es crucial para definir y, en caso
necesario, ajustar las prioridades de adaptación. El Gobierno ha solicitado apoyo al Banco para vincular el
CCKP y desarrollar un Perfil de Adaptación al Cambio Climático del País diseñado para servir como
herramienta de conocimiento potencial y de apoyo para las decisiones a nivel nacional y subnacional con
el objetivo de apoyar a los Estados de México en el desarrollo de sus Planes Estatales de Cambio
Climático. Segundo, a través del Préstamo de la Alianza de Ciudades, el Banco ha apoyado al municipio
de Othón P. Blanco, Quintana Roo, en el desarrollo de una estrategia sustentable y de una estrategia de
cambio climático, la cual está sirviendo para investigar cómo emplear enfoques participativos para
introducir las consideraciones de sustentabilidad y de cambio climático en los planes municipales.
27
En sociedad con el Mecanismo Global para la Recuperación y Reconstrucción tras Desastres.
http://climateadaptationprofiles.gfdrr.org (en desarrollo)
36
79. Desde la década de 1990, el Banco ha estado apoyando el enfoque de México basado en la
comunidad para la administración forestal con dos Proyectos Forestales Comunitarios (CFP-I,
US$18 millones, 1997-2003; y el CFP-II, US$26 millones, 2003-2009). El compromiso del Banco
contribuyó a la creación de la Comisión Nacional Forestal y al lanzamiento de nuevos instrumentos, en
particular el Pago por Servicios Medioambientales (2005), el cual en la actualidad tiene cerca de dos
millones de hectáreas de bosques bajo acuerdos activos de conservación.
80. Actualmente, el Banco y el GoM están comprometidos en un nuevo paquete integral de
colaboración en el área de Bosques y de Cambio Climático. Dicho paquete combinaría el DPL
propuesto con otros instrumentos variados, que incluyen:
El SIL por un monto de US$350 millones para Bosques y Cambio Climático. El SIL ayudará
a consolidar la silvicultura comunitaria y los pagos por programas de servicio ambiental, a
ampliarlos a nivel nacional y a reducir las emisiones por la deforestación y la degradación
(REDD+) mientras se aumenta la resiliencia de las comunidades a los impactos del cambio
climático. La mayoría de los recursos se utilizarán para apoyar las iniciativas basadas en la
comunidad e impulsadas por la demanda. El SIL incorpora las consideraciones de la resiliencia
climática y se espera que contribuya en múltiples beneficios derivados como la conservación de
la biodiversidad, la protección de los derechos de la población indígena y de las comunidades
locales, así como la reducción de la pobreza mediante los compromisos de sustento rural.
El financiamiento FIP. Este programa piloto de los Fondos de Inversión Climática se enfoca en
el diseño e incremento de nuevos enfoques para reducir las emisiones por la deforestación y la
degradación (REDD+) en ocho países piloto en el mundo. En México, US$42 millones de los
recursos del FIP se fusionarán con el SIL y se enfocarán en: la promoción del alineamiento de las
políticas públicas que traten con el desarrollo rural, en especial con los bosques, la agricultura y la
ganadería; en promover la participación pública para la creación de políticas; y en promover la
integración geográfica para una mejor gestión del paisaje rural. Los recursos del FIP se
implementarán en las Áreas de Acción Iniciales del REDD+.28
El FCPF (Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques) para la preparación de
proyecto de REDD+. Este financiará estudios y consultas que se espera culminen en un paquete
de preparación que consiste en una estrategia nacional para REDD+, un nivel de referencia
forestal nacional, un sistema de supervisión y verificación, y un sistema para tratar las
salvaguardas medioambientales y sociales. En un futuro, y con fundamento en la Preparación del
Proyecto REDD+, México también podrá tener acceso al FCPF (Fondo de Carbono) el cual
pilotearía un sistema de pagos por reducción de emisiones verificadas.
El PROFOR (Programa en Bosques). Éste consiste en préstamos para apoyar a la CONAFOR
en: la conducción de la iniciativa de intercambio sur-sur en REDD+ y en los mecanismos de
participación de los beneficios, el rediseño del Fondo Forestal de México, y la evaluación de la
competitividad de las empresas forestales comunitarias de México en los mercados locales y
globales.
Un bono forestal piloto, que está investigando actualmente el GoM con el Departamento de
Tesorería del Banco.
81. El componente forestal de este DPL podría fundamentarse en las políticas reconocidas y
apoyadas por cuatro DPL recientes otorgados al Gobierno de México: el DPL para el Cambio
28
Se han identificado áreas de acción inicial identificadas para su REDD+, aprendizaje, implementación y potencial
de réplica y se incluyeron en el Plan de Inversión Forestal FIP de México. El proyecto apoyará la introducción de
nuevos enfoques para REDD+ de manera inicial en dos de estas áreas (el Estado de Jalisco y la Península de
Yucatán). Se considerará la expansión a otras áreas en base a los avances del proyecto, las lecciones aprendidas y las
oportunidades de un aprendizaje e implementación posteriores.
37
Climático (marzo del 2008); el DPL para Sustentabilidad Ambiental (septiembre del 2008); el DPL para
cambio Climático en el Sector Hídrico (mayo del 2010); y el DPL de bajas emisiones de carbono (octubre
del 2010). El DPL propuesto consolidaría y profundizaría en cuanto a las políticas reconocidas por estas
operaciones y ayudaría a México en materia de bosques y cambio climático.
38
Recuadro 3. Compromiso esquemático y programático por área de política
Resiliencia social a través de la planificación de la adaptación
Servicios relacionados con el conocimiento
Evaluación económica de las
intervenciones en las políticas en el
sector del agua (P096999) (2006)
Tratamiento de los desafíos de México en lo
relacionado con el agua (P119943) (2009)
MX Programa de Cooperación Técnica para la
Adaptación del Sector del Agua (P122166)
Resiliencia sustentable al clima en Othón P.
Blanco (P122021)
Programa Subnacional de Cambio Climático
(Michoacán, Campeche, Q. Roo, Oaxaca,
Zacatecas) (P105849)
Impacto social del cambio climático ESW
(P112024) (2011)
Índice de vulnerabilidad municipal al clima –
SFLAC Revisión del gasto público en materia
de cambio climático (CCPER)
Acceso al perfil de adaptación del país, para
México y al portal virtual de conocimiento
del cambio climático (Año Fiscal 12)
Servicios financieros
DPL Programático ambiental (P079748)
(2005)
DPL para Adaptación al cambio climático en
el sector del agua (P120134) (2010)
Adaptación a los impactos del cambio
climático en los humedales costeros en el
Golfo de México (P100438) (2010)
DPL para el fortalecimiento de la resiliencia
al cambio climático (P120170) (Año Fiscal
12)
Resiliencia social a través de la prevención de riesgos de desastres y desarrollo territorial
Servicios relacionados con el conocimiento
Estudio sobre los pobres en zonas urbanas y
cambio climático en la Ciudad de México
Desarrollo territorial y cambio climático en
Michoacán
AISP de riesgos de desastres y clima en México
Desarrollo sustentable de los estados del sur
en México (P116549)
MOU sobre el financiamiento y la
administración del riesgo de desastres
Asesoría justo a tiempo a la SAGARPA
sobre la evaluación del impacto del PACC
Servicios financieros
DPL y TA Programático para vivienda y
urbano (2005-2009)
DPL para Estudio sobre disminución de
emisiones de carbono (vivienda sustentable)
DPL para el fortalecimiento de la
resiliencia al cambio climático (P120170)
Resiliencia social a través del manejo sustentable de los bosques
Servicios relacionados con el conocimiento
Asistencia técnica CDM (P082219)
(2006)
Estudio sobre disminución de emisiones de
carbono, MEDEC (P108304) (2007)
Apoyo para la participación de México en el
Fondo Cooperativo para el Carbono de los
Bosques (FCPF) Fondo de alistamiento
(FY11-13)
Apoyo de PROFOR para: (i) Colaboración
sur-sur en el financiamiento de PES y REDD
(FY12); (ii) Competitividad en el sector
forestal (FY11), y (iii) buenas prácticas con
los fondos forestales (Año Fiscal 12)
Servicios financieros
Comunidad forestal de MX (P007700)
(1997)
2° Proyecto de desarrollo forestal
comunitario (P055827) (1997)
Silvicultura comunitaria (P035751)
(2003)
DPL I y II Ambiental (P079748) (2005)
DPL para cambio climático (P110849) (2008)
DPL para crecimiento ecológico (P115608)
(2009)
DPL para disminución de emisiones de
carbono (P121800) (2010)
DPL para el fortalecimiento de la resiliencia
al cambio climático (P120170) (Año Fiscal
12)
SIL Bosques y cambio climático (Año Fiscal
12)
Programa de inversión forestal (Año Fiscal
12)
Apoyo en el diseño del Bono Forestal con la
Tesorería del Banco Mundial (Año Fiscal 12)
DPL para la resiliencia de la biodiversidad y
…2006 2011 en adelante…
39
los ecosistemas (Año Fiscal 13)
Asistencia financiera potencial para el Fondo
de Carbono FCPF (Año Fiscal 13-)
D. Plataforma analítica
37. El diseño de la operación propuesta está respaldado por un trabajo analítico sólido
y por el dialogo conducido por el Banco, el Gobierno de México y otros, además de un vasto
conjunto de actividades de asistencia técnica que cubren la adaptación al cambio climático, la
administración de los riesgos de desastres y el financiamiento para los riesgos, el desarrollo
territorial, la administración forestal y el cambio climático en general, el desarrollo social y la
administración ambiental. La Tabla 3 muestra los vínculos entre los componentes incluidos en el
DPC y las recomendaciones provistas por el trabajo analítico reciente.
Tabla 3: Enlaces entre el DPL y el trabajo analítico anterior
Reportes analíticos: hallazgos y recomendaciones
Vínculos
con
acciones
anteriores
del DPL
I. PLANIFICACIÓN DE LA ADAPTACIÓN A LARGO PLAZO
Banco Mundial (Previsiones
2012). Las dimensiones
sociales del cambio climático
en México.
El informe contempla los impactos distributivos del cambio
climático en diversas regiones, sectores y grupos sociales de
México. Examina el nivel de vulnerabilidad, como una función de
la exposición, la sensibilidad y la capacidad de adaptación
climática, experimentadas a través de los municipios, los sectores
tales como el agrícola y los grupos sociales tales como tipos de
pequeños agricultores, indígenas y otros. Mide el impacto sobre el
bienestar y los niveles de riesgo que los municipios de México, los
sectores, regiones y grupos de población enfrentan debido a
desastres naturales y la efectividad de ciertos programas sociales
para reducir dichos impactos. El GoM hará uso de algunos de los
documentos de respaldo del estudio (particularmente de aquéllos
relacionados con los impactos del CC en la desnutrición y la
pobreza, y el índice de vulnerabilidad municipal) para reportar
sobre el aspecto de las dimensiones sociales de la Estrategia
Nacional de Adaptación y la quinta comunicación ante la
CMNUCC.
1.1., 1.2.,
1.3.
Damania et al (2011).
Enfrentando el cambio
climático en Michoacán.
Banco Mundial.
El estudio es el producto de un amplio esfuerzo de colaboración
entre el Banco Mundial y el Gobierno de Michoacán. El pionero en
combinar las complejidades de la ciencia del clima con la
experiencia local en un proceso interactivo y participativo fue un
enfoque de vanguardia para la administración de riesgos. El
enfoque se utilizó para desarrollar en consenso las prioridades para
la adaptación en los sectores del agua y agrícola. El trabajo ha
informado y alimentado los planes estatales para el cambio
climático y la dimensión del DPL a nivel estatal.
1.1, 1.2
Desarrollo territorial y
adaptación al cambio
climático en Michoacán
(2010)
El informe contempló las formas en las cuales las comunidades en
México se ven socialmente afectadas por el cambio climático, las
estrategias que se están utilizando para adaptarse a ello, incluyendo
los cambios a prácticas relacionadas con los recursos naturales, la
diversidad agrícola y la migración.
1.2
Programa de asistencia
técnica con la SEDESOL y la
SEMARNAT en la
Éste desarrolló un Índice Municipal de Vulnerabilidad al Cambio
Climático y brindó apoyo al municipio de Othón P. Blanco, en
Quintana Roo, para formular una estrategia de sustentabilidad y
1.3.
40
adaptación al cambio
climático
cambio climático.
Dimensiones sociales del
cambio climático: equidad y
vulnerabilidad en un mundo
con calentamiento (2010)
Este análisis se enfocó en las dimensiones sociales del cambio
climático descuidadas con anterioridad y entendidas de manera
deficiente. El análisis resaltó la equidad y la vulnerabilidad como
los temas centrales a organizar y describió las diversas maneras en
las cuales se deberán integrar las políticas climáticas a favor de los
pobres y las acciones a las estrategias existentes de reducción de
pobreza y desarrollo, desde el nivel local hasta el nivel global, de
manera que se administren de mejor forma los riesgos sociales y los
beneficios potenciales asociados con las medidas de reducción de
los gases de efecto invernadero.
1.1, 1.2.
II. ADMINISTRACIÓN DE RIESGO DE DESASTRES Y DESARROLLO TERRITORIAL
Cruz, de la Fuente, Soriano
(2011). Riesgo de Desastres
a Nivel Municipal en México:
Diagnóstico General y
Correlación con Pobreza.
Informe preparado como
parte del AISP para este
DPL.
La pobreza en México se correlaciona con una mayor
susceptibilidad a las pérdidas por eventos de riesgo. En México los
municipios propensos a desastres son aquéllos predominantemente
rurales e indígenas, con un acceso limitado a servicios, tasas
elevadas de deforestación y otros problemas ambientales. Gran
parte del bienestar de los pobres depende de los bienes materiales
que son sensibles al clima, de manera particular, bienes materiales
relacionados con actividades basadas en la agricultura, la
silvicultura o la pesca.
2.1
Ballesteros, Luis (2011).
Catálogo de Mecanismos del
Gobierno Federal
Relacionados con la
Reducción del Riesgo de
Desastres Naturales en
México. Informe preparado
para este DPL.
Como parte de la preparación del proyecto, el equipo preparó un
inventario de los diferentes programas y mecanismos de
financiamiento para la reducción de riesgos y adaptación al cambio
climático: Catálogo de Mecanismos del Gobierno Federal
Relacionados con la Reducción del Riesgo de Desastres Naturales
en México (2011). El documento se enfoca en desarrollar un
catálogo de los diferentes mecanismos, instrumentos de política,
sistemas de información, fuentes de financiamiento, mecanismos
de cooperación y funciones, dentro de las diversas unidades y
departamentos del Gobierno Federal Mexicano cuya operación
tiene un potencial positivo para reducir el riesgo de desastres,
incluyendo aquéllas destinadas a una adaptación (estructural) al
cambio climático.
2.1, 2.3
Dickson et al (2011).
Urbanos Pobres,
Administración de riesgos de
Desastre y el Cambio
Climático en la Ciudad de
México
Este diagnóstico del cambio climático y los riesgos de desastre
para el urbano pobre en la ciudad de México conforma las bases
para el desarrollo de estrategias para los riesgos de la población
más vulnerable en las ciudades.
2.1.
Informe Sobre el Desarrollo
Mundial 2010–Desarrollo y
cambio climático
El WDR demuestra que para reducir la vulnerabilidad al cambio
climático, las sociedades necesitarán incrementar los esfuerzos de
protección de los recursos naturales y perseguir otras prácticas
intersectoriales con un enfoque climático inteligente. Concluye que
la urbanización, administrada de manera adecuada, puede
incrementar la resiliencia a los riesgos asociados al clima. Las
densidades de población elevadas disminuyen el costo per cápita
que representa proveer agua tratada por medio de tuberías, sistemas
de drenaje, recolección de desperdicios y muchas otras obras de
infraestructura y servicios públicos. La planificación urbana sólida
restringe el desarrollo en zonas propensas a las inundaciones y
provee de un acceso crítico a los servicios. Los desarrollos de
2.2.
41
infraestructura (muros de contención o diques) pueden proveer de
protección física a un gran número de personas y requerirán de
márgenes de seguridad adicionales en lugares en donde el cambio
climático incremente los riesgos. Sistemas de comunicación bien
establecidos, sistemas de transporte y de alarma temprana ayudan a
evacuar a la gente con presteza. Tales medidas pueden incrementar
la habilidad de los habitantes urbanos para hacer frente a las crisis a
corto plazo y de adaptarse a un clima cambiante a largo plazo.
III. ADMINISRACIÓN FORESTAL SUSTENTABLE POR PARTE DE LAS COMUNIDADES
Informes del IPCC (por
ejemplo, IPCC (2001) Cambio
climático 2001: mitigación,
contribución del Grupo de
Trabajo III al Tercer Informe
de Evaluación del Grupo
Intergubernamental de
Expertos sobre Cambio
Climático e IPCC (2001)
cambio climático 2001:
impactos, adaptación y
vulnerabilidad, resumen para
responsables de políticas)
Los informes del IPCC reconocen ampliamente la sinergia entre la
mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal.
3.1, 3.2, 3.3
Comisión Intersecretarial de
Cambio Climático (2009)
Programa Especial de Cambio
Climático (PECC)
El PECC resalta la importancia de la cooperación inter institucional
e interrelacionada para promover la adaptación al cambio climático. 3.1
CONAFOR (2010). Visión
México REDD+.
Coordinado por el CTC–REDD+, este documento representa el
primer paso hacia una Estrategia Nacional de México para REDD+.
El documento presenta algunos de los problemas complejos de la
reducción de los bosques y la deforestación en México. El
documento está en conformidad con la acción seleccionada
anteriormente, ya que enfatiza la importancia de la coordinación
intersectorial, la participación de la sociedad civil y el
fortalecimiento de las estructuras en el contexto de la adaptación y
mitigación de los efectos del cambio climático.
3.1, 3.2 y
3.3
CONAFOR (2010), (RPP)
Propuesta de Preparación de
REDD de México (RPP)
Desarrollada por la CONAFOR como parte del proceso de
preparación FCPF, la propuesta es explícita respecto a los
beneficios de la mitigación de la pobreza de la estrategia REDD+
del GoM, haciendo notar, por ejemplo, los beneficios sociales así
como ambientales de una administración sustentable de los recursos
forestales de las comunidades y de la conservación de la
biodiversidad. El Programa de Inversión Forestal de México,
desarrollado por la CONAFOR como parte del FIP, identifica entre
las causas principales subyacentes de deforestación y degradación
forestal en las Áreas de Acción temprana de REDD+:(i) los costos
de transacción elevados debido al cumplimiento de las leyes
forestales; (ii) las pérdidas y malversación de incentivos para la
producción agrícola y ganadera; (iii) una débil estructura
organizacional de los indígenas y las comunidades locales; y (iv)
capacidad limitada del gobierno para el control y la supervisión
forestal. El Plan de Inversión también sugiere medidas potenciales
de mitigación: (i) la creación de acuerdos de cooperación entre las
agencias de los gobiernos rurales para la alineación de las políticas
sectoriales y la implementación, y la acción multisectorial; y (ii) el
3.1, 3.2, 3.3
42
establecimiento de una Entidad de Administración Territorial para
coordinar los servicios técnicos y financieros.
CONAFOR (2011). Plan de
Inversión Forestal de México
El Plan de Inversión forestal desarrollado por la CONAFOR como
parte del FIP está totalmente en conformidad con las acciones
incluidas anteriormente en esta operación. El plan declara que
algunas de las principales causas subyacentes de deforestación y
degradación forestal en las Áreas de Acción Inicial de REDD+
son: los costos elevados de transacción debido al cumplimiento de
las leyes forestales; las pérdidas e incentivos malversados para la
producción agrícola y ganadera; una débil estructura organizacional
de los indígenas y las comunidades locales, y la capacidad limitada
del gobierno para el control y la supervisión forestal. El Plan de
Inversión también sugiere medidas potenciales de mitigación: la
creación de acuerdos de cooperación entre las agencias de los
gobiernos rurales para la alineación de las políticas sectoriales y la
implementación y la acción multisectorial; y el establecimiento de
una Entidad de Administración Territorial para coordinar los
servicios técnicos y financieros.
3.1., 3.2,
3.3.
43
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA
A. Descripción de la operación
82. El DPL propuesto para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático,
constituye una pieza esencial en la etapa de consolidación (2010- ) del compromiso del Banco con el
cambio climático en México. El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio
climático a través de políticas que beneficien directa e indirectamente a los pobres, mediante las mejoras
en: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de los riesgos de
desastre y desarrollo territorial orientado a nivel municipal; y (c) el manejo forestal comunitario
sustentable a nivel de las comunidades. Las acciones anteriores se resumen en el Recuadro 4.
Recuadro 4. Resumen de las acciones previas
Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación
al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal.
El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de
Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la reducción de la vulnerabilidad diferencial y
el fortalecimiento de la planificación local de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica
para facilitar la participación de los expertos y de las partes interesadas clave en la formulación de una
estrategia nacional de adaptación futura para México.
Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un “Acuerdo General de Coordinación sobre
el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional para la
Adaptación al Cambio Climático en la Península de Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la
Península de Yucatán, coordinados por la Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de
Yucatán.
El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del Cambio
Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para financiar las iniciativas de adaptación al cambio
climático por el monto de 300 millones de pesos, implementadas por la SEMARNAT.
Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de
desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal
La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de riesgos en los municipios a través de
(i) la creación de un nuevo programa para la prevención de riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece
financiamiento para acciones de reducción de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas
regulaciones operacionales para el programa de empleo temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo
hacia el financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.
Se han incorporado los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable, dirigidos a
promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social mediante instituciones
de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI con su programa de subsidio anticipado “Esta es
tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la generación de créditos hipotecarios.
La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de administración y prevención de
riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores de bajos ingresos, bajando el tope de
elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.
Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo
forestal comunitario sustentable a favor de los pobres.
La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el
intercambio de información entre dichas instituciones en los programas forestales y alineando los
procedimientos y los programas de incentivos relacionados con la agricultura, ganadería y silvicultura.
Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel
estatal formados por múltiples grupos clave
El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea estratégica para su programa de trabajo en
múltiples años.
44
Área de política 1. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación
al cambio climático a largo plazo y orientado a nivel estatal.
38. Contexto de la política y sus desafíos: La adaptación al cambio climático tiene una dimensión
mayormente local. Las personas se adaptan a los entornos específicos de sus ambientes físicos y
naturales, y los gobiernos locales tienen la responsabilidad de la implementación de diversas actividades
para la adaptación. La relevancia de esta dimensión local es particularmente evidente en México, dada su
diversidad geográfica, la cual incluye zonas costeras, áreas montañosas, llanuras, bosques tropicales de
las montañas y zonas expuestas a la sequía en el norte. El PECC se enfoca principalmente en los sectores
y las responsabilidades federales, mientras que los gobiernos estatales se enfocan en la administración o la
coordinación de servicios directamente para la población y dentro de sus territorios. De esta manera, la
reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y la variabilidad climática exige que las políticas
nacionales permitan y fortalezcan la adaptación autónoma participativa. También exige que los programas
nacionales provean a los estados y a las comunidades locales de información útil acerca de los riesgos (a
corto y mediano plazo), de medidas de adaptación rentables, modalidades para dispersar los riesgos, etc.
Asegurar que la adaptación tenga éxito en los niveles subnacionales adecuados (unidades territoriales,
municipalidades, cuencas, etc.) también exige de un fortalecimiento de los mecanismos de coordinación
entre los diferentes niveles de gobierno y las diferentes instituciones gubernamentales. También ha
faltado un financiamiento adecuado para apoyar la implementación de medidas de adaptación a nivel
estatal.
39. El objetivo de esta área de política es reconocer el desarrollo de marcos de políticas
gubernamentales a nivel nacional y estatal, así como también de mecanismos de financiamiento que
fomenten la coordinación y la colaboración intersectorial, intergubernamental y multidisciplinaria de las
partes interesadas para promover políticas y programas de adaptación socialmente integradores y a favor
de los pobres.
40. Acciones previas: se han completado las tres acciones previas
41. Acción previa 1.1. El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco
de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la
reducción de la vulnerabilidad diferencial y el fortalecimiento de la planificación local de adaptación;
y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica para facilitar la participación de los expertos y de las
partes interesadas clave en la formulación de una estrategia nacional de adaptación futura para
México.
42. El Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, el cual el GoM dio a conocer en el
COP16 en diciembre del 2010, responde a los desafíos identificados anteriormente.
a. El marco enfatiza la importancia de la adaptación autónoma, llama la atención hacia la
responsabilidad de los gobiernos municipales para la implementación de acciones y decisiones
que afectan el uso del suelo, y apunta a la necesidad de fortalecer su participación en el diseño, la
implementación, el control y la evaluación de medidas para reducir la vulnerabilidad al cambio
climático en áreas urbanas y rurales. Requiere de medidas para el desarrollo de capacidades con
el fin de ayudar a las municipalidades a integrar la adaptación al cambio climático dentro de sus
planes de desarrollo, uso de suelo y protección civil. Con este fin, la SEDESOL ha iniciado el
desarrollo de una Guía Municipal para la Adaptación al Cambio Climático. El Marco también
marca la necesidad de fortalecer a las instituciones municipales e intermunicipales, así como a los
canales de comunicación.
b. El Marco de Adaptación resalta la necesidad de identificar a la población más vulnerable y a
quienes viven en lugares de alto riesgo, tanto en ciudades como en áreas rurales. Dando
seguimiento a lo anterior, el GT–ADAPT está desarrollando a nivel municipal “calificaciones de
45
riesgo de desastres” y un Índice Municipal de Vulnerabilidad al Cambio Climático para
identificar áreas y personas específicamente expuestas, y mejorar la asignación y el uso de fondos
de adaptación. Los servicios de asesoría del Banco asociados a esta operación han estado
brindando apoyo al desarrollo de este índice.
c. El Marco reconoce el papel vital que las instituciones locales, la comunidad y las organizaciones
indígenas, la sociedad civil y el sector privado deben jugar en la conformación de estrategias
locales de adaptación. En esta interrelación, el GT-ADAPTACIÓN creó un Comité de Asesoría
Técnica (TAC) para facilitar la participación de expertos y de las partes claves interesadas en la
formulación de la Estrategia Nacional de Adaptación para valerse de su experiencia en una
amplia gama de áreas de adaptación al cambio climático, incluyendo la vulnerabilidad de los
asentamientos humanos, los ecosistemas, la infraestructura y los sistemas productivos.
43. Acción anterior 1.2. Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un
“Acuerdo General de Coordinación sobre el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para
desarrollar una Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático en la Península de
Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán, coordinados por la
Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de Yucatán.
44. Esta acción responde a la necesidad de mejorar la cooperación regional intergubernamental para
abordar las necesidades de adaptación al cambio climático que crean una división entre las fronteras
políticas y administrativas, y que tienen una importancia particular en el contexto especial de la Península
de Yucatán. La Península es altamente vulnerable a los impactos del cambio climático debido a su
ubicación geográfica y topografía, alta incidencia de eventos hidrometeorológicos extremos como son los
huracanes y las inundaciones severas, baja productividad agrícola y altos niveles de biodiversidad y
especies endémicas. Alberga el 22 por ciento de las especies de aves en México, 40 por ciento de los
mamíferos, 24 por ciento de los manglares y tiene la segunda reserva ecológica más grande de
Latinoamérica. Lo anterior junto con sus 1.100 km de litoral la hacen uno de los centros de ecoturismo
más importantes del país y de Latinoamérica. A pesar de su vulnerabilidad a los impactos del cambio
climático, la Península también contribuye de manera sustancial a la mitigación del cambio climático
debido a sus extensas reservas de bosques. Los bosques en el Corredor Natural de Sian Kaan-Calakmul
son una de las reservas más grandes de carbono en el mundo, después del Bosque Amazónico.
45. El Convenio firmado en diciembre del 2010 por Campeche, Quintana Roo y Yucatán, los tres
estados de la Península de Yucatán, representa un gran adelanto en la historia ambiental de México, ya
que reconoce por primera vez el papel clave de los gobiernos locales en la adaptación al cambio climático
y empodera a los tres gobiernos para trabajar juntos en la creación de resiliencia a los retos comunes del
cambio climático y a manejar eficientemente los recursos naturales a escala regional. El convenio
establece un marco para la coordinación en el desarrollo de un plan de acción regional para la mitigación
y la adaptación al cambio climático, que establezca estrategias de desarrollo socioeconómico sustentable.
El convenio se implementará inicialmente a través de tres proyectos:
La Estrategia Regional de Adaptación al Cambio Climático de la Península de Yucatán;
El programa Regional de Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación
Forestal (REDD+) en la Península de Yucatán; y
El establecimiento de un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán.
46. Acción anterior 1.3. El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa
Nacional de Adaptación del Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para
financiar las iniciativas de adaptación al cambio climático por un monto de 300 millones de pesos,
implementadas por la SEMARNAT.
46
47. El Programa Nacional de Adaptación al Cambio Climático y de Prevención de Desastres
Naturales es un nuevo programa presupuestario que pretende resolver la falta de financiamiento adecuado
para apoyar la implementación de medidas para la adaptación y la reducción del riesgo de desastres
naturales a nivel estatal. Se estableció en el Presupuesto Federal de México del año 2011 por parte de la
Cámara de Diputados, con una asignación inicial de aproximadamente 300 millones de pesos mexicanos
(US$22 millones), demostrando el compromiso del GoM para continuar marcando nuevos rumbos en el
campo de la adaptación al cambio climático, aportando sus propios recursos internos para complementar
los recursos disponibles a nivel internacional. La asignación inicial se ha destinado a los Estados de
Chiapas (MX$240 millones) y Tabasco (MX$60 millones). Sujeto a la disponibilidad de recursos
presupuestarios a futuro, se ampliará a otros estados. Se eligieron Tabasco y Chiapas debido a su alta
vulnerabilidad al cambio climático y a los desastres naturales, así como a su gran valor ecológico.
Además, presentan altos niveles de vulnerabilidad socioeconómica (Tabasco obtuvo un puntaje de 21/32
y Chiapas de 32/32 en la última clasificación nacional del Índice de Desarrollo Humano)29
.
48. Los recursos serán canalizados a través del CONANP, de la CONAFOR y de la CONABIO para
financiar proyectos en las siguientes áreas: (i) prevención y atención de contingencias ambientales; (ii)
conservación y administración de bosques prioritarios; (iii) reconversión productiva para la integración de
corredores biológicos; (iv) restauración y conservación de ecosistemas costeros y marinos; (v)
restauración de ecosistemas terrestres; (vi) actividades de divulgación, comunicación y conocimiento; y
(vii) control climático.
49. Resultados esperados y agenda gubernamental a mediano plazo. El GoM espera que estas tres
acciones fortalezcan las capacidades a nivel estatal y municipal para desarrollar estrategias de adaptación
que integren las perspectivas y necesidades de un rango de grupos públicos, privados, de expertos y de la
comunidad, para reconocer y dirigir los impactos diferenciales del cambio climático a través del espacio y
de los grupos comunitarios, y orientarse mediante las fronteras naturales en lugar de las políticas o
administrativas. Por lo menos la mitad de las estrategias de adaptación al cambio climático a nivel estatal
que se han completado, cuentan con sistemas de control y evaluación, con indicadores de vulnerabilidad y
resiliencia definidos. Estos sistemas proporcionan un control continuo, estableciendo el circuito de
retroalimentación que se requiere para una estrategia flexible que se puede ajustar a la dinámica de la
vulnerabilidad en el contexto de proyecciones inciertas de cambio climático.
50. Durante los próximos tres años, el GoM pretende profundizar y escalar su política de adaptación.
Espera lanzar su Estrategia Nacional de Adaptación en la Conferencia Río+20 en junio del 2012 y
presentar entonces su 5ta Comunicación Nacional ante el CMNUCC en la COP18 en diciembre del 2012.
Ambos documentos pondrán énfasis en acciones encaminadas a reducir los impactos sociales del cambio
climático mediante el fortalecimiento de la resiliencia de los grupos más vulnerables. Para profundizar y
ampliar su compromiso con la adaptación, el Gobierno se propone continuar incrementando sus esfuerzos
para apoyar los planes de adaptación a nivel estatal y municipal. Habiendo desarrollado lineamientos para
los planes estatales de cambio climático, el GoM se propone iniciar la consulta, revisión e
implementación de los planes. De los treinta y dos estados que conforman la República Mexicana, sólo
dos estados (Veracruz y Nuevo León) y el Distrito Federal han concluido sus SCCP (Planes Estatales de
Cambio Climático por sus siglas en inglés). Veinte estados se encuentran en diversas etapas del desarrollo
de sus SCCP y diez no los han iniciado aún. Además, el gobierno está proponiendo enfocarse en el
desarrollo de instrumentos de información y toma de decisiones para apoyar el acceso mejorado a la
información relevante al cambio climático para el desarrollo de políticas de acción. Con gran
incertidumbre, el conocimiento es crucial para definir y en caso necesario ajustar las prioridades de
adaptación. El INE ha solicitado al Banco su apoyo para vincular su Portal de Conocimientos de Cambio
Climático y desarrollar un Perfil de Adaptación al Cambio Climático del País diseñado para servir como
29
Informe sobre Desarrollo Humano México, 2011. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. México
47
una herramienta potencial de conocimiento y apoyo a decisiones a nivel tanto nacional como subnacional.
Para este propósito el Banco proporcionará capacitación y asistencia técnica.
Área de políticas 2. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de
desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal.
51. Contexto de políticas y retos: El GoM reconoce que, en general, el manejo del riesgo de desastres
en México ha sido reactivo y requiere de fortalecimiento, no sólo para manejar efectivamente los niveles
actuales de riesgo, sino también para generar resiliencia a los impactos a largo plazo en el cambio
climático, especialmente en los pobres. Uno de los desafíos claves ha sido el desarrollo de mecanismos
para integrar consideraciones de riesgo de desastres dentro de la planificación territorial y urbana, y crear
sinergias con los otros programas del gobierno. Entre las barreras a dicha integración se encuentra la falta
de apoyo técnico y financiero adecuado para las municipalidades, lo cual conlleva la responsabilidad de la
mayor parte de la planificación territorial así como de la respuesta a los desastres. Otra debilidad del
sistema de DRM ha sido la falta de políticas, lineamientos e incentivos para detener el patrón
incontrolado y extenso de desarrollo de áreas urbanas, que ha dado como resultado la expansión de
asentamientos humanos hacia áreas de riesgo creciente y ha creado la necesidad de infraestructura no
asequible. Un último desafío ha sido la necesidad de proporcionar una mayor protección a los pobres en
áreas rurales contra la variabilidad climática y reducir su migración a las áreas urbanas, lo que se suma a
la expansión urbana desordenada. El presente DPL apoya aspectos del programa del Gobierno que
pretenden enfrentar estos retos desplazándose hacia un sistema de manejo de riesgos más proactivo,
flexible y responsable, mejor vinculado a los programas del gobierno, que proteja a los pobres de los
impactos de los eventos de riesgo de una manera más efectiva y que fortalezca la resiliencia a largo plazo
a impactos del cambio climático.
52. El objetivo de esta área de políticas es reconocer los incentivos del programa del gobierno que
incrementan la reducción de riesgo de desastres, incrementar la resiliencia social y promover el desarrollo
territorial sustentable a nivel municipal.
53. Acciones anteriores: Se han completado las tres acciones de políticas.
54. Acción anterior 2.1. La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de
riesgos en los municipios a través de (i) la creación de un nuevo programa para la prevención de
riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece financiamiento para acciones de reducción de riesgo
para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas regulaciones operacionales para el Programa de
Empleo Temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos
para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.
55. El nuevo PRAH (Programa para la Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos) de la
SEDESOL, amplía el financiamiento para acciones de reducción de riesgos a todas las municipalidades,
llenando con ello una brecha crítica. Mientras que el apoyo para la reducción de riesgos está disponible
para los estados a través del FOPREDEN, las municipalidades enfrentan retos para tener acceso a los
financiamientos. El programa Hábitat de la SEDESOL, apoya actividades de reducción de riesgos en las
municipalidades, pero sólo aquéllas que pertenecen al Sistema Nacional Urbano (ciudades con 15.000 o
más habitantes)30
. De acuerdo con la AISP que se llevó a cabo para el DPL propuesto, las
30 El Programa Hábitat de la SEDESOL fue desarrollado originalmente con el fin de alinear la planificación del desarrollo urbano
y el uso de suelo con las políticas sociales federales, para ayudar a reducir la pobreza urbana y para mejorar la calidad de vida de
las comunidades urbanas marginadas. El programa tiene tres elementos enfocados a una mejora del medioambiente urbano,
fomentando el desarrollo social y comunitario y promoviendo el desarrollo urbano. El programa Hábitat incluye los componentes
de prevención, mitigación y recuperación, como son las inversiones para mitigar las amenazas a la infraestructura y al
medioambiente natural, las actividades educativas dirigidas a la población urbana, y el remplazo de aparatos electrodomésticos
48
municipalidades altamente propensas al riesgo de desastres en México son predominantemente rurales e
indígenas, y tienen menos de 15.000 habitantes. El PRAH, lanzado en el año 2011 con un presupuesto de
MX$184 millones (US$15 millones), supera las limitaciones operacionales del Programa Hábitat, el cual
sólo beneficia a los polígonos de pobreza31
en áreas urbanas32
, y hace que todas las municipalidades con
riesgo alto o muy alto de desastres sean elegibles para dar apoyo a la reducción de riesgos de desastres. El
PRAH financia el desarrollo de atlas municipales de riesgo, infraestructura resiliente al clima, esfuerzos
de reforestación, mejoras en las prácticas del código de construcción y actividades para incrementar la
conciencia relacionadas con la reducción del riesgo de desastres. Además, el marco operacional del
PRAH reconoce lo efectos potenciales del cambio climático y de los eventos relacionados con el clima
extremo y su relación con la vulnerabilidad social y el manejo insuficiente del riesgo de desastres. En su
primer año de operación, 135 municipalidades buscaron un financiamiento para los atlas municipales de
riesgo, excediendo en gran medida las expectativas de la SEDESOL de 38, lo cual demuestra la fuerte
necesidad de las municipalidades de contar con herramientas para la reducción de riesgos.
56. El diseño y la implementación de este programa constituye un avance importante en la
integración de las actividades de prevención de riesgos dentro del marco de estrategias de desarrollo
urbano. Programas como el FOPREDEN y Hábitat están enfocados a actividades de prevención de
riesgos, sin embargo, están manejados por diferentes agencias gubernamentales (Secretaría de
Gobernación y SEDESOL, respectivamente) lo cual ha hecho que la coordinación sea un reto. La
SEDESOL como agencia gubernamental con la comisión de ejecutar la política social y planificar el
desarrollo urbano y el uso del suelo en el país, tiende a ser la parte integradora entre los dos campos
fuertemente relacionados (Desarrollo urbano y administración de riesgo de desastres). La SEDESOL
cuenta con la capacidad y experiencia para planificar y ejecutar el programa, así como con una estructura
altamente descentralizada que le permite una operación exitosa de los programas a los niveles regional y
local. El programa PRAH se fundamenta en las lecciones aprendidas a partir de la experiencia en el
manejo del riego de desastres en México y en el mundo, por consiguiente, da prioridad a la ejecución a
nivel local.
57. La SEDESOL también ha cambiado el Reglamento Operacional del 2011 para su PET (Programa
de Empleo Temporal) para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos locales y de prevención de
riesgos. El PET está enfocado hacia la pobreza extrema y proporciona empleo en obras públicas de labor
intensa para construir infraestructura o en obras relacionadas con mejoras ambientales o de agricultura
sustentable. Aunque su función principal es proporcionar empleo a los pobres durante la temporada baja
del sector agrícola, cuanta también con un componente neto de seguridad (PET Inmediato, PETi) en el
cual se ponen a disposición fondos adicionales para el empleo adicional en áreas que han sido afectadas
por crisis sistémicas debido a riesgos naturales u otras causas. El PET combina con éxito una función de
disminución de la pobreza con una función de mitigación de la crisis, sirviendo a dos propósitos: (i)
absorber el desempleo estacional en áreas rurales que afecta principalmente a los muy pobres, y de esta
manera aliviar la pobreza; y (ii) proporcionar asistencia en situaciones de emergencia. Al hacer que los
beneficiarios se involucren en obras públicas que reducen el riesgo de desastres, el programa
proporcionará una función de protección dual al reducir los riesgos físicos y de subsistencia de los pobres.
para las familias urbanas. Desde el 2003 al 2009, el programa Hábitat proporcionó financiamiento por más de MX$915 millones
para actividades y obras de mitigación y prevención lo cual corresponde al 3.46 por ciento del total del presupuesto del Programa
ejercido. El Programa apoya a 1,257 municipalidades urbanas de un total de 2,456 municipalidades en México.
31 Los Polígonos de Pobreza son definidos por la SEDESOL como áreas que: (i) están ubicadas en ciudades con 15,000
habitantes o más; (ii) tienen por lo menos un 50 por ciento (30 por ciento en casos específicos) de hogares que se considera
sufren de pobreza de bienes; (iii) tienen una infraestructura y servicios urbanos insuficientes; (iv) por lo menos el 80 por ciento
de los lotes están ocupados; (v) están claramente definidas y dentro de los límites de la ciudad; (vi) no son asentamientos
irregulares; (vii) no se encuentran en un área de interés ecológico o arqueológico. 32 Ver Diagnóstico nacional de los asentamientos humanos ante el riesgo de desastres:
http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/archivos/802567/file/Diagnostico_PRAH.pdf
49
Además de apoyar la reducción del riesgo de desastres de una manera más proactiva y a favor de los
pobres (alrededor del 20 por ciento del PET Inmediato se aplica a la prevención), la SEDESOL planea
ampliar este esfuerzo en el 2012 agregando el esfuerzo de adaptación al cambio climático como un área
de actividad para el apoyo del PET.
58. Acción previa 2.2. Los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable,
dirigidos a promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social se
han incorporado mediante instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI
con su programa de subsidio anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la
generación de créditos hipotecarios.
59. La planificación urbana y políticas de uso de suelo deficientes representan factores clave
subyacentes que contribuyen a que los eventos de peligrosos se conviertan en desastres. Esto es
especialmente importante en México, en donde más del 70 por ciento de la población vive actualmente en
áreas urbanas. Se espera que para el año 2025 hasta el 80 por ciento de la población viva en 358 ciudades
que comprenden el Sistema Urbano Nacional. El patrón de desarrollo territorial y urbano de las ciudades
en México desde el año 2000 ha sido determinado en gran medida por la expansión de la construcción de
vivienda, lo cual ha resultado en una extensión de asentamientos descontrolada, creando una demanda de
infraestructura y servicios que no se puede satisfacer. Existe una urgente necesidad de promover el
desarrollo y la densificación de centros urbanos, en los que son menos costosas las inversiones en
infraestructura necesarias para reducir la probabilidad de unidades de vivienda abandonadas y de
vecindades en deterioro. Para abordar este problema la SEDESOL desarrolló lineamientos que
promueven el desarrollo sustentable y resiliente, urbano y de vivienda. Estos lineamientos fueron un paso
necesario para la definición de lo que constituye la vivienda sustentable y el desarrollo urbano y la forma
en que debe medirse. Los lineamientos demandan una densificación relativamente modesta, aunada a
otros cambios para promover la sustentabilidad, como son un incremento en el uso mixto de espacios y el
uso de espacios verdes, así como más opciones de transporte no motorizado. El aumento en la
densificación, aunque modesto, da como resultado un valor de costo neto presente menor para la
provisión de servicios de infraestructura adecuados, en comparación con el modelo extensivo
prevaleciente de desarrollo territorial33
. Estas lineamientos han ejercido influencia por lo menos sobre dos
programas e instrumentos de políticas muy importante, los cuales se espera den como resultado una
sustentabilidad ambiental y social mayor a nivel local: el plan financiero de INFONAVIT 2011-2015 y
las normas del programa 2012 para el programa principal de desembolso de subsidio para vivienda Esta
es Tu Casa operado por CONAVI.
60. El Plan Financiero de INFONAVIT 2011-2015 puso en operación los lineamientos dentro de su
mandato para préstamos hipotecarios. INFONAVIT revisó recientemente su declaración de objetivos
fundamentales en lo que respecta a préstamo hipotecario puro, con el fin de enfocarse más en la mejora de
la calidad de vida de sus beneficiarios34
. Una premisa subyacente del Plan Financiero hace referencia a
que la vivienda sustentable y las políticas urbanas pueden también ayudar a fortalecer el portafolio de
préstamos del INFONAVIT disminuyendo el porcentaje de desocupación e incumplimiento, y reduciendo
la exposición a riesgos naturales por parte de los nuevos fraccionamientos. Por consiguiente, el nuevo
Plan Financiero contempla el ofrecimiento de incentivos para las familias que seleccionan unidades de
vivienda que incorporan criterios de sustentabilidad. En una primera etapa, los incentivos incluyen un
33
Las ciudades en México tienen una densidad promedio de 50 personas por hectárea, sin embargo, las ciudades
medianas (100,000 a 1,000,000 habitantes) tienen densidades por debajo del promedio (45 personas por hectárea) y
son las de mayor crecimiento en términos de población y alcance territorial. Mientras que las ciudades de todos los
tamaños están luchando para proveer de servicios de infraestructura adecuados, aquéllas con densidad más elevada
están enfrentando altos costos de valor neto presente para cumplir con la demanda de infraestructura. 34
Los afiliados al INFONAVIT son empleados del sector privado que contribuyen mensualmente a este fondo de
vivienda.
50
desembolso más rápido de los préstamos o la posibilidad de un subsidio federal vinculado al préstamo. En
una etapa posterior, el INFONAVIT está contemplando introducir otros incentives como son una tasa de
interés menor o un subsidio mayor.
61. La metodología del INFONAVIT para definir y evaluar una unidad de vivienda sustentable
combina aportaciones de los lineamientos de sustentabilidad urbana de SEDESOL, de la política de
subsidio “verde” de CONAVI y del Índice de Competitividad Municipal (MCI) desarrollado en conjunto
con el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO). A grandes rasgos, la metodología toma en
cuenta tres componentes (descritos más adelante) para estructurar un grado final para cada unidad de
vivienda, el cual INFONAVIT toma en cuenta al decidir si es aplicable un “incentivo de sustentabilidad”.
Estos componentes se describen brevemente a continuación:
a. Índice de Competitividad Municipal: Un sistema para evaluar el grado en el cual los códigos, las
regulaciones y las prácticas urbanas incorporan criterios de sustentabilidad. El índice incluye
indicadores relacionados con la capacidad, los códigos y las regulaciones institucionales de las
municipalidades (con un puntaje más alto para las densidades más altas y las áreas de uso mixto), la
habilidad de la municipalidad para identificar los riesgos naturales (por ejemplo, a través de la
preparación de atlas de riesgo) y mitigarlos, la participación de la comunidad, la infraestructura y la
gobernabilidad. El INFONAVIT realiza evaluaciones periódicas de las municipalidades y ha
desarrollado junto con la SEDESOL programas de capacitación para el desarrollo de capacidades
para las municipalidades que obtienen puntajes más bajos.
b. Evaluación cualitativa de la vivienda y su entorno (ECUVE): Una amplia lista de indicadores para
evaluar (i) las ecotecnologías incorporadas dentro de la unidad de vivienda en la etapa de
construcción (definidas por la CONAVI para el otorgamiento de subsidios verdes); y (ii) el entorno
urbano en el cual se localiza la unidad de vivienda incluyendo factores como el acceso a
infraestructura y servicios básicos, proximidad de las fuentes de trabajo y de los mercados, áreas
verdes y accesibilidad como se definen en las lineamientos urbanos sustentables de SEDESOL. Las
evaluaciones preliminares que se llevaron a cabo en el año 2010 encontraron que la vivienda
existente (es decir, la vivienda antigua), la cual normalmente se encuentra localizada más cerca al
centro de la ciudad, en general obtuvo puntajes más altos que la vivienda nueva. Este hallazgo ha
llevado al INFONAVIT a alentar a los clientes a que busquen su vivienda entre la vivienda ya
existente.
62. Organización de la comunidad: La investigación muestra que las unidades de vivienda (en
particular los fraccionamientos nuevos) tienden más a conservar su valor a lo largo del tiempo cuando
existe una fuerte organización y participación comunitaria. Por esta razón, el INFONAVIT asigna grados
más altos a los fraccionamientos que han implementado mecanismos comunitarios de organización y
participación, que a los fraccionamientos que no cuentan con esta característica.35
Por lo general, estos
mecanismos de participación comunitaria han sido establecidos por los constructores de viviendas en
busca de minimizar el riesgo de la reputación asociado a las unidades de vivienda que no conservan su
valor a través del tiempo. Para ampliar esta buena práctica a un número mayor de constructores de
viviendas, el INFONAVIT creó un programa denominado Promotores Sociales Vecinales (PSV) en el
cual, profesionales reconocidos trabajan con los nuevos habitantes para promover la cohesión social y la
organización de la comunidad dentro de los nuevos fraccionamientos.
63. En diciembre de 2011, la CONAVI publicó los cambios realizados a las regulaciones
operacionales del principal programa de subsidios anticipados para la vivienda por parte del gobierno:
Esta es tu Casa. Entre los cambios más importantes se encuentra la inclusión de una clasificación de
35
En este caso, los puntajes son binarios (es decir, tener vs no tener un esquema de organización comunitario en el
desarrollo de la vivienda).
51
sustentabilidad como parte de los criterios de elegibilidad. La clasificación asigna un valor por cada uno
de los criterios incluidos en los lineamientos de la SEDESOL para los desarrollos urbanos sustentables.
La elegibilidad para recibir el subsidio depende de un “puntaje mínimo de sustentabilidad”, que permite
flexibilidad a los constructores para elegir cuáles de los criterios son más relevantes para el sitio del
proyecto. Se espera que la combinación del subsidio y la hipoteca que se refieren a los mismas
lineamientos incremente la resiliencia social también para los segmentos más pobres de la población, los
cuales sufren más las consecuencias de una planificación urbana deficiente.
64. Acción previa 2.3. La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de
administración y prevención de riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores de bajos
ingresos, bajando el tope de elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.
65. El PACC incluye un componente sobre el manejo de riesgos de desastres naturales en los sectores
agrícola, ganadero y pesquero. El componente consiste en una indemnización directa además del
componente de seguro en caso de catástrofe. En el caso de este último, la prima es pagada por la
SAGARPA. Los pagos del seguro se desencadenan ya sea por un exceso o por un déficit de precipitación
pluvial (un desencadenante paramétrico). Aunque se ha determinado que los seguros paramétricos tienen
ventajas de transparencia, efectividad de costo y desembolso rápido, tienen también un riesgo de base
inherente. El programa CADENA maneja el riesgo de base a través de un mecanismo complementario a
nivel estatal que obtiene información de otras fuentes para evaluar el desfase potencial entre los
desembolsos a los agricultores y sus pérdidas reales al ingreso general, y proveer de una compensación
adicional en caso necesario.
66. Un estudio econométrico reciente determinó los beneficios económicos positivos del PACC. El
estudio aprovechó la introducción escalonada del programa en los municipios para evaluar el impacto del
componente del Seguro Climático Indexado (Weather Index Insurance, WII) del PACC (Actualmente
CADENA). Los resultados mostraron que el WII incrementa de manera significativa la producción por
hectárea en aproximadamente un 6% y el WII incrementa el ingreso en aproximadamente un 8%, lo que
apunta hacia un efecto colateral positivo. Al explorar los mecanismos potenciales de este efecto colateral,
los autores encuentran que el WII reduce el área plantada con maíz (el principal cultivo en México) en un
8%. Esto permite a los agricultores utilizar la tierra obtenida de una manera potencial y más efectiva al
hacer una substitución por otros cultivos comercializables que incrementan la producción total del predio.
Las restricciones crediticias importantes también tienden a relajarse. Por lo general, los beneficios más
significativos ocurren en los municipios de ingresos “medios”, aumentando la productividad en un 8%.
Por el contrario, el WII tiene menores efectos en municipios muy ricos. Los autores también determinaron
que el Gobierno está pagando una prima muy elevada (16 por ciento) al compararse con otros países
como la India que paga un 9 por ciento.36
67. Con un cambio en las normas del PACC al CADENA, la ayuda en caso de desastres está mejor
dirigida, ya que el número máximo de hectáreas que un agricultor puede tener para poder ser elegible es
de 10 en lugar del límite de 20 hectáreas establecido anteriormente. Esto asegura que los más pobres, los
pequeños agricultores con extensiones menores de tierra, sean contemplados dentro del programa.
Además, el desembolso a los agricultores mediante el programa CADENA se incrementó a un máximo de
MX$1.200 por hectárea (Anteriormente MX$900 por hectárea) para cultivos anuales de temporal y hasta
MX$2.000 por hectárea para cultivos de regadío. Lo anterior extiende la cobertura del programa a los
pequeños agricultores, más pobres. La Tabla 2 presenta los desembolsos para cada tipo de actividad
cubierta bajo el programa CADENA.
36
Fuchs, Alan y Hendrik Wolff (2011). “Drought and Retribution: Evidence from a Large Scale Rainfall Indexed
Insurance in Mexico.” http://www.gwu.edu/~iiep/adaptation/docs/Wolff
52
Taba 2: Desembolso mediante el programa CADENA por tipo de actividad cubierta
Esquema de apoyo Apoyo directo Apoyo seguro
catastrófico
Montos
A. Agricultura
AI. Cultivos anuales Hasta 5 hectáreas por
agricultor
Hasta 10 hectáreas
por agricultor
MX$1.200 por hectárea en cultivos de
temporal
MX$2.000 por hectárea en cultivos de
regadío
AII. Cultivos
perennes (frutos,
café)
Hasta 5 hectáreas por
agricultor
Hasta 5 hectáreas
por agricultor
MX$2.000 por hectárea en ambos,
cultivos de temporal y cultivos de
regadío
B. Actividad
ganadera
Hasta 45 hectáreas por
agricultor en caso de
suplemento nutricional
Hasta 45 hectáreas
por agricultor en
caso de suplemento
nutricional
MX$600 por Unidad Animal
Hasta 5 unidades
animales en caso de
muerte
MX$1.500 por Unidad Animal
C. Actividad pesquera Un bote por productor Un bote por
productor
MX$10.000 por bote
D. Acuicultura
DI. Sistema extensivo
o semi-intensivo
Hasta 2 hectáreas por
productor
Hasta 5 hectáreas
por productor
MX$8.000 por hectárea
DII. Sistema
intensivo
Hasta 2 unidades
acuícolas por
productor
Hasta 2 unidades
acuícolas por
productor
MX$8.000 por unidad acuícola
DIII. Cultivo de
moluscos
Hasta 2 unidades
acuícolas por
productor
Hasta 2 unidades
acuícolas por
productor
MX$1.000 por unidad acuícola
68. Resultados esperados y agenda del Gobierno a mediano plazo: A mediano plazo, el GoM espera
continuar cambiando progresivamente el enfoque del marco de administración de riesgo de desastres, de
enfoques ex post/reactivos a enfoques más proactivos, preventivos e inclusivos en el manejo del riesgo de
desastres que incorporen las consideraciones de la adaptación al cambio climático y la sustentabilidad en
la planificación urbana, de vivienda y territorial, así como del desarrollo y con un mejor enfoque hacia los
pobres y más vulnerables. Además, pretende incorporar la inclusión social y la resiliencia, la reducción
del riesgo de desastres y la sustentabilidad dentro de los programas gubernamentales existentes (por
ejemplo, el PETi y el CADENA y los préstamos del INFONAVIT) al mismo tiempo que incremente la
capacidad a nivel local (en particular a nivel municipal) para la planificación y adaptación
correspondientes. Para lograr lo anterior, se requerirá de un gran esfuerzo de coordinación, ya que están
involucradas diversas entidades y programas. A este respecto, uno de los puntos de interés de esta
operación es su apoyo para la celebración de acuerdos que reúnan a diversas entidades en lo que respecta
a un tema interrelacionado (como el DRM), en lugar de contemplarlo desde un enfoque típico basado en
sectores. Se espera que el programa PRAH incremente la capacidad a nivel municipal para comprender y
hacer frente al riesgo de desastres, en particular para las municipalidades indígenas y rurales que, hasta la
fecha, no han sido elegibles para recibir financiamiento de contrapartida por parte de los programas
federales para las iniciativas de identificación y mitigación de riesgos. Se espera que la decisión de
“albergar” el programa PRAH dentro de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del
Territorio de la SEDESOL fortalezca los lazos entre la identificación de riesgos de desastres y la
53
mitigación y planificación urbana, cuyos principios y lineamientos generales están bajo la responsabilidad
de la Subsecretaría. El desarrollo de un atlas de riesgo “apropiado” (que incluya un análisis adecuado de
la vulnerabilidad social además de la exposición a los riesgos) ha sido un problema crítico en México. Un
problema creciente ha sido vincular el atlas de riesgo a la planificación de desarrollo. Se espera que con
las acciones de las políticas del DPL, las municipalidades cuyo atlas de riesgo haya sido financiado por el
PRAH estén integrando la información a sus programas de desarrollo municipal. En el primer año, por lo
menos diez por ciento de las 617 municipalidades con riesgo de desastres alto y muy alto implementarán
actividades institucionales para el fortalecimiento y la inversión en la reducción de riesgos, apoyadas por
el PRAH.
69. Se espera que los cambios en las normas operacionales del PET para incrementar el
financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales incrementen la resiliencia social de
los pobres más vulnerables en áreas rurales, al reducir su vulnerabilidad física a los desastres. Lo anterior
se logrará dentro del marco de la función central del programa de apoyo al ingreso durante la temporada
agrícola baja y, a través del PETi, mediante la restauración de los medios de subsistencia luego de las
secuelas de desastres.
70. Se espera que los cambios en las políticas de creación de créditos del INFONAVIT, alineadas con
las normas del programa de subsidios del año 2012 promuevan un desarrollo territorial sustentable
mediante una mayor estimulación de la demanda de vivienda sustentable por parte de los consumidores,
conforme los compradores potenciales de vivienda se dan cuenta de que el INFONAVIT proporciona
acceso prioritario a financiamiento hipotecario para viviendas clasificadas como sustentables, tanto en
términos de ubicación/entorno como de características específicas. El componente de subsidio asegurará
que la sustentabilidad no sea sólo un privilegio para los segmentos de ingreso medio o alto. A mediano
plazo, los criterios también actuarán como un incentivo indirecto para los constructores de vivienda para
invertir en fraccionamientos sustentables que puedan venderse más rápidamente, y para las
municipalidades para aprovechar el nuevo financiamiento disponible por parte de la SEDESOL para
apoyar la inversión en reducción de riesgos, incluyendo el desarrollo de altas municipales de riesgo, los
cuales incrementarán sus puntajes del índice de competitividad municipal.
71. En una etapa posterior, se espera que el INFONAVIT introduzca incentivos adicionales para
vivienda sustentable a través de subsidios mayores o de tasas menores de interés. El subsidio sería
proporcionado a través del programa federal Esta es tu Casa, perteneciente al programa de la Comisión
Nacional de Vivienda (CONAVI) y estaría vinculado a un crédito por parte de un prestamista público o
privado para la adquisición o mejoramiento de una casa. El presupuesto propuesto para este programa es
de MX$9.0 mil millones, sustancialmente mayor a los MX$5,0 mil millones en el año 2011. Esto
apoyará el esfuerzo en curso del INFONAVIT para mover el mercado hacia abajo, proporcionando
financiamiento hipotecario a individuos cuyo ingreso sea de tan sólo 1,5 SM, lo que anteriormente no
había sido posible. Además, para el año 2012, la CONAVI está contemplando subsidios adicionales
orientados específicamente a promover mayores densidades en el desarrollo de vivienda.
72. Con la expansión del programa CADENA a viviendas más pobres en áreas rurales, se espera que
se fortalezca su capacidad de nivelación de consumo en tiempos de desastre y que, con el paso del tiempo,
aumente la resiliencia de sus medios de sustento. En particular, se espera que a corto plazo se incremente
el porcentaje de agricultores pequeños más pobres que cuentan con menos de diez hectáreas de tierra,
cubiertos por el seguro para el manejo de riesgos climáticos.
Área de políticas 3. Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo
forestal comunitario sustentable a favor de los pobres.
54
73. Contexto de las políticas y desafíos: Los bosques son propiedad de alrededor de 10.000
comunidades que se encuentran entre las más pobres en México, y entre éstas, cerca de 3,000 dependen
de los bosques como su activo económico, social y cultural primario y como su fuente principal de
ingreso. Los bosques son vulnerables al cambio climático (plagas, incendios e inundaciones), al
manejarlos de una manera sustentable se incrementará la resiliencia de las comunidades a los desastres
naturales y a las disminuciones de la actividad económica relacionadas con el cambio climático. Cuando
se les administra de manera sustentable, los bosques proporcionan a las comunidades empleo e ingreso
estable y sustentable. Éstos también ayudan a las comunidades a fortalecer la organización social, lo que
es clave para la resiliencia de la comunidad en general. Además, el manejo sustentable de los bosques
tiene un impacto importante sobre la mitigación (reducción de emisiones de carbono, REDD+) el cual se
reconoce de forma creciente como un servicio ambiental de valor general y que en un futuro puede
sostener los flujos financieros hacia las comunidades (pagos por emisiones reducidas), generando de esta
manera un nuevo tipo de ingreso comunitario. El avance de México en la promoción de la gestión forestal
comunitaria sustentable es reconocido cada vez más como una referencia a nivel mundial. Aunque aún
falta mucho por hacer, estas primeras experiencias son reconocidas como buenas prácticas globales para
la reducción de la deforestación y la mitigación del cambio climático, mientras que al mismo tiempo
contribuyen a la adaptación y a fomentar la resiliencia social al proporcionar oportunidades de ingresos y
de trabajo, aportar capital social y fortalecer a la resiliencia de las comunidades a los desastres naturales y
económicos que pueden resultar del cambio climático. Sin embargo, una serie de obstáculos pueden
entorpecer el logro de objetivos de políticas sólidas en el campo.
74. Las acciones anteriores del pilar forestal abordan tres retos principales en el manejo forestal en
México: (i) las discrepancias entre las políticas forestales con los otras políticas rurales, en especial las
relacionadas con la agricultura y la ganadería, que reducen el impacto general del desarrollo y la
sustentabilidad; (ii) el interés en promover una creciente participación pública para la creación de
políticas incluidas en el área de innovación del REDD+; y (iii) la fragmentación geográfica de los
esfuerzos de administración forestal que operan sólo a nivel de comunidades individuales y que por
consiguiente desaprovechan las economías de escala y las sinergias, mientras que un enfoque con una
visión más amplia del entorno puede vincular mejor los niveles federal, estatal y local.
75. El objetivo de esta área de políticas es fortalecer las prácticas de manejo forestal comunitario
sustentable para incrementar la resiliencia de las comunidades indígenas y rurales pobres que obtienen su
sustento de los bosques; y al mismo tiempo mitigar las emisiones de carbono resultantes de la
deforestación y de la degradación de los bosques.
76. Acciones previas: Las tres acciones previas se han completado.
77. Acción anterior 3.1. La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la
SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el intercambio de información entre dichas instituciones en
los programas forestales y alineando los procedimientos y los programas de incentivos relacionados
con la agricultura, ganadería y silvicultura.
78. El PECC (Programa Especial de Cambio Climático de México) y el Marco de Políticas de
Adaptación al Cambio Climático a Mediano Plazo destacan la importancia de la cooperación
interinstitucional interrelacionada para promover la adaptación al cambio climático. Sin embargo, ha
habido una falta de instrumentos que permitan el intercambio oportuno de información y políticas entre la
SAGARPA, la CONAFOR, la SEDESOL y otras instituciones que están trabajando en el entorno rural
para asegurar que sus diversos programas apoyen la adaptación como una totalidad. Por ejemplo, el Plan
Nacional de Desarrollo establece como un objetivo frenar la invasión de la frontera agrícola en los
bosques. Sin embargo, desde 1995, el GoM ha ofrecido subsidios agrícolas a través del programa de
apoyo agrícola denominado PROCAMPO (Programa de Apoyos Directos al Campo) dirigido por la
55
SAGARPA y el programa de apoyo a la ganadería Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera
(PROGAN). La falta de intercambio de información interinstitucional y colaboración intensifica el riesgo
que representa el hecho de que los incentivos de estos programas funcionan con fines opuestos al objetivo
del PND de promover el manejo sustentable de los bosques. La colaboración cercana entre las agencias
facilitará que las comunidades se comprometan en el manejo forestal sustentable, y de este modo
aumentarán sus ingresos, asegurando la supervivencia de su propio activo natural, incrementando tanto su
resiliencia económica como la natural al cambio climático.
79. El objetivo de los Convenios de Colaboración entre la CONAFOR y la SEMARNAT, y la
CONAFOR y la SAGARPA es mitigar dicho riesgo mediante el intercambio de información entre las
instituciones y la coordinación de procedimientos y programas de incentivos a nivel de entorno.
80. El Convenio de Colaboración CONAFOR-SEMARNAT firmado el 7 de noviembre del 2011,
está dirigido a: (i) definir las bases para el análisis y el intercambio de información tanto del Sistema
Nacional de Información Forestal (sistema del SNIF-CONAFOR) y el Sistema Nacional de
Administración Forestal (sistema de la SEMARNAT), con la intención de contar con información actual
y confiable para diseñar los indicadores relevantes para el sector forestal; (ii) diseñar los indicadores de
desarrollo con base en las estadísticas ambientales y forestales; (iii) colaborar en la elaboración de
informes forestales y estadísticos; y (iv) diseñar indicadores estadísticos y económicos relevantes para el
sector forestal y útiles para los usuarios del SNIF. Esto ayudará a enfrentar la falta de alineación entre los
incentivos, que ha impedido el logro de objetivos de políticas sólidos con respecto a la mitigación y
adaptación al cambio climático en el sector forestal.
81. El Convenio de Colaboración CONAFOR-SAGARPA firmado el 9 de noviembre del 2011,
establece que ambas instituciones trabajarán juntas en: (i) el apoyo conjunto a las estrategias del REDD+
y del cambio climático; (ii) la promoción, el apoyo y la integración de actividades regionales para la
administración de las cuencas; (iii) la identificación, el diseño, el desarrollo y/o la consolidación de los
proyectos de integración económica; (iv) el intercambio de información entre la SAGARPA y la
CONAFOR; y (v) el establecimiento de servicios de capacitación y consultoría para los beneficiarios
potenciales relacionados con los programas de subsidio de la CONAFOR y de la SAGARPA,
respectivamente. Este Convenio visualiza lineamientos especiales desarrollados conjuntamente, dirigidos
a alentar modelos agroecológicos y silvopastorales para mejorar los resultados económicos al mismo
tiempo que se reducen los impactos en los hábitats naturales.
82. Esta acción de políticas pretende fomentar el manejo forestal comunitario mediante el
fortalecimiento de sinergias entre las políticas rurales y los programas de incentivos, que bajo las
condiciones actuales, están todavía desligadas unas de las otras. A mediano plazo, se espera que las
políticas rurales y forestales, y los programas de incentivos estén mejor alineados en el campo a través de
procedimientos reforzados, bases de datos conjuntas y mecanismos de comprobación. Como se estableció
en el PECC, la coordinación interrelacionada mejorará la capacidad de adaptación al cambio climático de
los ejidos y las comunidades. Para el final del proyecto, se espera que la armonización intersectorial sea la
base para crear sinergias entre las herramientas, los programas y las políticas de la SAGARPA, la
CONAFOR, la SEMARNAT y otras instituciones gubernamentales que trabajan en áreas forestales. El
desarrollo de un sistema de información de administración forestal nacional dentro de la SEMARNAT,
también se espera la identificación de sinergias entre herramientas, programas y políticas con la
SAGARPA. Lo anterior deberá crear un acceso más fácil a los programas públicos y una mayor
coherencia entre dichos programas, dando a las comunidades una oportunidad real para desarrollar
estrategias de administración sustentables y mejorar su resiliencia y adaptación al cambio climático.
83. Acción previa 3.2. Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos
Consultivos (CTC-REDD) a nivel estatal, los cuales están formados por múltiples grupos clave.
56
84. Hasta hace poco, ninguno de los foros existentes para el diseño y monitoreo de REDD+ o de
políticas de cambio climático tenía previstas aportaciones significativas por parte de organizaciones de la
sociedad civil (CSO) y de los representantes de la comunidad. La formalización de Comité Técnico
Consultivo CTC-REDD+ nacional en junio de 2011 representó un paso clave hacia delante hacia una
mayor participación de la sociedad civil. El CTC-REDD+ se concibió como un órgano consultor del
Grupo de Trabajo de REDD+ del gobierno (GT-REDD+). Éste incluye académicos, representantes de las
comunidades indígenas, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y agencias
gubernamentales. A lo largo del año 2010, el CTC-REDD+ participó en la preparación de la Visión
Nacional de REDD+ de México, la cual fue presentada por el Presidente Calderón en la XVI Conferencia
de las Partes en Cancún, en diciembre del 2010. Esta conferencia sostuvo reuniones regulares y mantuvo
un sitio público para el trabajo en la red (www.reddmexico.org). No obstante, se requiere de mayor
participación por parte de la sociedad civil a nivel federal, estatal y local para promover programas
exitosos para la mitigación y adaptación al cambio climático en el campo.
85. Esta acción de política está dirigida a fomentar la participación del público en la creación de
políticas relacionadas con los bosques y el cambio climático. Para abordar esta necesidad de incrementar
la voz de la sociedad civil en los programas y políticas del sector forestal, la acción previa es la creación
de tres comités con grupos claves a nivel local de REDD+ (CTC–REDD+) en paralelo al CTC nacional.
Cada CTC–REDD+ local trabaja de manera independiente e incluye a la sociedad civil, los académicos y
a otras organizaciones locales. También es esencial la representación de los grupos indígenas y
vulnerables. La CONAFOR participa como agente externo, proporcionando asesoría técnica y logística.
Los CTC REDD+ locales se establecieron formalmente como una asociación entre el gobierno, la
sociedad civil y la academia en: (i) Chiapas, el 12 de agosto del 2011; (ii) Quintana Roo, el 25 de agosto
del 2011; y (iii) Campeche, el 29 de agosto del 2011.
86. A mediano plazo, la creación de estos comités ayudará a mantener estrategias de REDD+ más
inclusivas, diseñadas a nivel local. Representa un paso esencial para impulsar la participación de la
sociedad civil en la creación de políticas y para alcanzar sustentos y beneficios importantes derivados de
la resiliencia social que se esperan a través de este programa, contribuyendo a la resiliencia social para los
efectos esperados del cambio climático.
87. Acción previa 3.3. El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea
estratégica para su programa de trabajo multianual.
88. La organización intermunicipal es esencial para el desarrollo territorial sustentable y el manejo
forestal comunitario. Puede ayudar a reducir la fragmentación de esfuerzos y el riesgo de discrepancias
potenciales entre las iniciativas aisladas de administración forestal. Las fronteras ecológicas de las
cuencas y bosques en México crean una división en las fronteras políticas y administrativas de los 2,441
municipios en México. Los municipios individuales presentan una gran variación en su capacidad para
operar programas y movilizar recursos financieros. Además, también se requiere de la cooperación
intermunicipal para proporcionar cierto grado de continuidad en el ciclo electoral municipal de tres años.
89. La acción previa promueve una mayor integración y colaboración geográfica entre las
comunidades y municipalidades a nivel del entorno, para lograr sinergias y economías de escala al
implementar el manejo forestal comunitario sustentable. La Junta Municipal del Río Ayuquila (JIRA)
reúne a 10 municipios en el Estado de Jalisco. El 15 de julio del año 2010, la JIRA se convirtió en la
primera iniciativa intermunicipal relacionada con el REDD en México, al firmar un convenio de
colaboración con la CONAFOR para el diseño, con el involucramiento activo de las partes interesadas a
nivel local, de las estrategias de REDD+ para el desarrollo territorial sustentable a largo plazo a lo largo
57
del Río Ayuquila en Jalisco, para personalizar e implementar la estrategia nacional de REDD+ a nivel
local. La CONAFOR proporciona asistencia técnica y contrapartidas.
90. La JIRA recibió apoyo previo para este proyecto de la Agencia Francesa de Desarrollo (Agence
Française du Développement, AFD). El primer componente del programa de cooperación técnica para el
cambio climático de la AFD con el GoM, vinculado con su DPL por €185 millones, apoya la
administración forestal integrada y la estrategia nacional de REDD+ a través de talleres para el desarrollo
de la capacidad y el diseño de mecanismos para vincular el desarrollo rural y la administración forestal
integrada, en especial, en comunidades pobres, con pagos internacionales por la reducción de la
deforestación y de la degradación forestal (REDD+). La segunda fase de este proyecto piloto está en
progreso.
91. A mediano plazo, se espera que la colaboración intermunicipal y otros agentes locales de
desarrollo37
dirijan iniciativas locales de REDD+ y proporcionen una base para los programas de
incentivos federales inclusivos. Los acuerdos como el de la JIRA representan el agente técnico para
brindar a las comunidades la oportunidad de contar con una forma sustentable de desarrollo y adaptación
al cambio climático. Conforme las asociaciones intermunicipales desarrollen las capacidades para
implementar las estrategias de REDD+, a mediano plazo serán los actores clave para la implementación
de estrategias para fomentar la adaptación y la resiliencia social al cambio climático.
92. Para el final del proyecto, con base en el ejemplo de la JIRA, se espera que la CONAFOR firme
convenios similares con otras asociaciones intermunicipales y agentes de desarrollo locales. El proyecto
de la CONAFOR sobre “Acciones tempranas de REDD+ en cuencas prioritarias” financiado por la AFD-
EECID (con fondos de la Unión Europea denominados Fondo para Inversión en América Latina, LAIF)
en la actualidad está fomentando la constitución de seis asociaciones intermunicipales más (en Quintana
Roo, Campeche, Yucatán y Jalisco). Existen sinergias potenciales entre REDD+ y la habilidad de las
poblaciones para enfrentar el impacto del cambio climático, tales como un incremento en la escasez de
agua y cambios en la productividad de los cultivos debidos al aumento en la temperatura. En
consecuencia, REDD+ es un mecanismo que puede permitir la adaptación al cambio climático, ayudando
a proteger la biodiversidad y reduciendo la erosión, al mismo tiempo que genera la resiliencia de los
recursos y el sustento locales.
93. Resultados esperados y agenda gubernamental a mediano plazo. Mediante programas de
inversión rural que alineen mejor la silvicultura, la ganadería y la agricultura, mediante el fomento de la
participación pública en la creación de políticas REDD+ y silvicultura en general, y mediante la
promoción de un enfoque integrado más amplio del entorno basado en nuevos modelos como son las
asociaciones intermunicipales, el DPL propuesto proporciona un marco de referencia que ayudará a las
comunidades a gestionar mejor sus recursos forestales, protegerlos contra los desastres inducidos por el
clima y a utilizarlos como fuente de ingreso y organización de la comunidad. Hacerlo representa un logro
importante para ayudar a las comunidades dependientes de los bosques a fortalecer su resiliencia
económica, social y física al cambio climático. Estas comunidades deberían tener una resiliencia positiva
ambiental y social al cambio climático a través de: (i) captación de carbono y conservación de la
biodiversidad, con un número mayor de bosques bajo un manejo sustentable; (ii) disminución de la
37
Los Agentes de Desarrollo Local pueden además incluir Agentes Técnicos Locales (ATL) o Agentes de
Desarrollo Local (ADL). Los ATL son agencias públicas locales con una comisión en desarrollo rural integrado, por
ejemplo, la JIRA; los ADL son organizaciones de la sociedad civil que apoyan y ayudan a implementar uno o varios
programas de la CONAFOR en regiones específicas. En colaboración con los ATL y ADL permitirían una
integración del espacio más amplia a nivel regional, la cual es importante para el éxito de las iniciativas REDD+, en
lugar de sólo responder a las demandas individuales de la comunidad.
58
pobreza, con más comunidades con un ingreso para la extracción sustentable se sus recursos naturales; y
(iii) incremento de la capacidad de resiliencia de las comunidades mediante la reducción de riesgos de
cambio climático y vulnerabilidades. Sin embargo, es importante hacer notar que estos resultados a largo
plazo dependen también de múltiples factores. El DPL sólo contribuye a lograrlos mediante el
establecimiento de un marco de políticas contributivo y facultativo (resultado a corto plazo, abordando los
tres cuellos de botella antes mencionados en el trayecto a una administración mejorada con base en la
comunidad que conduzca a una resiliencia social mejorada).
94. Las acciones previas del pilar de la silvicultura son totalmente consistentes con las prioridades del
GoM en el área de Bosques y Cambio Climático. Las acciones previas complementan el amplio paquete
de Bosques y Cambio Climático que se describe en la Sección IV, C del Documento de Programa (PD) de
este DPL. Por ejemplo, el Componente 1 SIL/FIP apoyará el Diseño de Políticas y la Coordinación
Intersectorial, y el Componente 3 incluirá el Desarrollo de Capacidades de las Estructuras de Gobernanza
Local para REDD+ en Áreas de Acción Temprana, todas relacionadas y reforzadas mutuamente con: una
mejor alineación de políticas rurales (acción previa 3.1 del DPL), participación pública en la creación de
políticas (acción previa 3.2 del DPL), y manejo integrado del entorno (Acción anterior 3,3 del DPL).
Recuadro 5. Principios de la Buena Práctica para la condicionalidad
Principio 1: Reforzar la propiedad • La política contenida en esta operación está totalmente alineada con los planes y estrategias del
Gobierno incluyendo el PND 2007-2012, la ENACC, el PECC, y el Marco de Política de Adaptación al
Cambio Climático a Mediano Plazo, todos los cuales han sido consultados con la sociedad civil, los
organismos políticos y gubernamentales, así como con grupos de expertos.
• Como se expuso anteriormente en este documento, México cuenta con una trayectoria consistente de
compromiso al abordar temas relativos a la adaptación al cambio climático y la mitigación a través de
acciones locales e internacionales, a partir de su adopción del CMNUCC en 1992.
• Como se describe en la Tabla 3, el contenido político de esta operación está respaldado por un trabajo
substancial analítico y de consultoría mediante el cual el Banco y el GoM se han comprometido a
fortalecer la resiliencia de México al cambio climático y sus contribuciones a la agenda global para la
mitigación del cambio climático.
Principio 2: Acuerdo previo entre el Gobierno y otros socios financieros respecto a un marco de
rendición de cuentas coordinado.
• La matriz de política y resultados en el Anexo 2 y la Carta de Política de Desarrollo del GoM proveen
y acuerdan un marco de rendición de cuentas para medir el progreso bajo el programa. Los resultados y
sus indicadores constituyen aspectos esenciales de la implementación del programa para ser
monitoreados.
• La AFD está apoyando, mediante su DPL, los objetivos similares a los de esta operación en el sector
forestal, así mismo, está utilizando los objetivos e indicadores del GoM para el monitoreo del progreso
en la implementación del programa.
Principio 3: Adaptar el marco de rendición de cuentas y las modalidades del apoyo del Banco a las
circunstancias del país.
• La opción de un DPL de una sola emisión para la revisión por parte del Directorio Ejecutivo en la
primera mitad del año calendario 2012 responde de manera directa a la petición del GoM del apoyo a su
estrategia de manejo de la deuda.
• Las áreas de política que apoya esta operación son todos aspectos centrales de la propia estrategia del
GoM para fortalecer la resiliencia social al cambio climático a nivel estatal, municipal y comunitario
mediante mejoras a largo plazo en la planificación de la adaptación al cambio climático, la gestión de
59
riesgo de desastre, así como el desarrollo territorial sustentable y la gestión forestal sustentable.
Principio 4: Elegir únicamente las acciones críticas para obtener resultados, como una condición
para el desembolso
• Las acciones previas se han limitado a nueve – tres para cada uno de los ámbitos de políticas – y han
sido acordadas con el GoM como esenciales para el logro de sus objetivos con respecto al
fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático, en particular la resiliencia de las poblaciones
urbana y rural pobres e indígena.
• Como se indicó anteriormente, se extrajo cada una de las acciones previas directamente de los propios
planes del GoM.
Principio 5: La conducción de revisiones del progreso transparentes que conduzcan a un apoyo
financiero predecible y basado en el desempeño.
• Las revisiones del progreso serán conducidas de manera conjunta por el Banco y la SEMARNAT, en
colaboración con la SHCP, la SEDESOL, la SAGARPA, la CONAFOR y otras agencias concernientes.
• La matriz de la política y los resultados en el Anexo 2 se han acordado con el GoM y acoplado a la
Carta de Política de Desarrollo del GoM en el Anexo 1, ésta proveerá de bases transparentes para el
monitoreo del progreso del programa en implementación.
60
VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
A. Pobreza e impactos sociales
95. Se espera que las políticas de acción reconocidas por este DPL tengan una mitigación
positiva de la pobreza y de los impactos sociales de manera significativa, mediante la reducción de
la vulnerabilidad climática de los pobres, el mejoramiento de la administración de riesgo de
desastres, tanto en áreas rurales como en urbanas, y que promuevan un manejo forestal más
sustentable. Los impactos específicos incluirán un mayor gasto en la reducción de riesgos y en el
desarrollo de la resiliencia en las comunidades pobres, desatendidas; el acceso mejorado a la información
y a la infraestructura, así como a los servicios de administración de riesgos; el incremento de la opinión
por parte de la sociedad civil en el desarrollo de la política de adaptación; y la restauración forestal, de
humedales y de otros servicios del ecosistema, que protegen a los pobres de los impactos del desastre y
contribuyen a su sustento. Se emprendió un sólido AISP para este proyecto y ha servido como un
elemento clave en el diálogo de políticas para la preparación de este DPL y para los servicios de
consultoría asociados.
96. El AISP encontró que la variabilidad y el cambio climático tienden a presentar efectos
significativos y desproporcionados en las comunidades y poblaciones pobres. Los niveles de pobreza
aumentaron entre el 1,5 y el 3,7 por ciento (dependiendo de la medida de pobreza considerada) en
aquellos municipios afectados por los desastres entre el 2000 y el 2005, en donde las inundaciones y las
sequías, fueron las más perjudiciales. Los municipios afectados por el desastre perdieron un promedio de
dos años de progreso en desarrollo humano durante el mismo periodo.38
Otros estudios también mostraron
el impacto de la variabilidad climática sobre la pobreza en el sector agrícola,39
en el consumo rural,40
en la
propensión a las enfermedades en niños menores de cinco años41
, en un mal desarrollo,42
en la deserción
de las escuelas en las áreas rurales de la parte central de México43
y de la presencia de malaria.44
En
términos del cambio climático, el AISP ha visto el impacto del cambio climático en el cultivo de temporal
del maíz, el cual es cultivado por 2,94 millones de agricultores a pequeña escala, en su mayor parte para
la subsistencia y representa la fuente principal de sustento para los rurales pobres en México.
Considerando a 354 municipios ubicados en 13 estados en las regiones del Pacífico, Golfo y Centro, los
resultados sugieren que el cambio climático reducirá los rendimientos de la producción del maíz durante
el 2030 en un 5,31 por ciento (o 0,12 toneladas por hectárea) en promedio, lo cual representa más de una
38
Rodríguez-Oreggia et al. 2010. “The Impact of Natural Disasters on Human Development and Poverty at the
Municipal Level in Mexico”, en: CID Working Paper No. 193. Harvard, January, 2010. 39
Ahmed et al 2009), 40
Skoufias, E. and Katja Vinha. 2010. “The Impacts of Climate Variability on Household Welfare in Rural
Mexico”. El Banco Mundial. 41
De la Fuente, A. and R. Fuentes. 2010. “The Impact of Natural Disasters on Children Morbidity in Rural
Mexico,” en Ricardo Fuentes y Papa Seck (eds.). Risk, Vulnerability and Human Development: On the Brink.
Palgrave Macmillan. New York: N.Y 42
Emmanuel Skoufias, Katja Vinha (2011). “Climate Variability and Child Height in Rural Mexico” Economics and
Human Biology (revisado y nuevamente presentado). Los autores encontraron que en 2002, los niños menores de 3
años en las áreas rurales de México, llegan a ser más bajos de estatura (medidos por el puntaje z estatura por edad)
cuando se incrementan las temperaturas y disminuye la precipitación pluvial. 43
De Janvry, Alain, Frederico Finan, Elisabeth Sadoulet, and Renos Vakis. (2006) “Can conditional cash transfer
programs serve as safety nets in keeping children at school and from working when exposed to shocks?” Journal of
Development Economics Vol. 79 (2), 349– 373. 44
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comisión Intersecretarial sobre el Cambio Climático, 2007.
Tercer Comunicado de México al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Instituto
Nacional de Ecología. (INE-SEMARNAT)
61
quinta parte (21,3 por ciento) del total de la producción en la muestra. Los resultados preliminares
también sugieren impactos significativos de la reducción de la producción sobre la malnutrición y la
pobreza.45
97. Los efectos tienden a ser más elevados para los pobres y otros grupos vulnerables. De hecho,
se utilizó la información municipal sobre el riesgo de desastres para construir los perfiles de acuerdo con
el nivel de amenaza, exposición o concentración al riesgo de desastre por municipio. En México, los
municipios con elevada tendencia al desastre son predominantemente rurales e indígenas, con un
acceso limitado a la salud y otros servicios básicos, con alta probabilidad de deforestación y otros
problemas ambientales, y un despliegue variable de la capacidad institucional para administrar los riesgos
de desastre. Reciben una asistencia pública relativamente mayor luego de un desastre, pero existe una
baja presencia de los servicios de protección civil y de la concientización del riesgo (por ejemplo,
mediante mapas de riesgo) lo cual ayudaría a preparar a las comunidades antes de que los eventos
ocurran. (Para información adicional, ver el Anexo 5)
98. Las reformas reconocidas por esta operación fortalecen la capacidad del Gobierno para
construir la resiliencia a la variabilidad y al cambio climático. La estrategia nacional de adaptación
alentará el desarrollo de mecanismos de diagnóstico, planificación y financiamiento para ubicar y
proteger a los grupos sociales que son más vulnerables al cambio climático, en particular a la gente pobre.
El acuerdo del Cambio Climático de la Península de Yucatán y el Programa de Adaptación al Cambio
Climático y a los Desastres Naturales fortalecerán las capacidades de los gobiernos subnacionales para el
desarrollo de acciones respecto al cambio climático que están adaptadas a las realidades locales y a las
formas específicas de la vulnerabilidad social al cambio climático. Se espera que todas estas reformas
amplíen la opinión que las partes interesadas tienen sobre la planificación de la adaptación y que por lo
tanto, fortalezcan los lazos de retroalimentación para conocer qué es lo que sí funciona y que es lo que no
funciona, y realizar ajustes durante la implementación.
99. El nuevo programa PRAH (Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos
Humanos) de la SEDESOL beneficiará a las comunidades de alto riesgo desatendidas, mediante el
otorgamiento de apoyo de inversión para la reducción de riesgo a los municipios rurales que previamente
no fueron elegibles para el apoyo de la SEDESOL bajo su programa de Hábitat (el cual llega sólo a
municipios con 15.000 habitantes o más). El programa dará prioridad a los municipios que están dentro de
la categoría de propensos al desastre y beneficiará a las municipalidades más marginadas y vulnerables en
el país. Además, el Programa de Emergencia de Empleo Temporal (PET Inmediato), el cual actualmente
ayuda a las familias de bajo ingreso que sufren de las crisis climáticas, reforzará su enfoque en favor de
los pobres y protegerá su presupuesto del impacto de las presiones políticas. Tanto el fondo del PRAH
como del PET Inmediato financiaron la construcción y mantenimiento de infraestructura pública
fundamental para las emergencias de desastre, como las escuelas y caminos, los cuales son menores que
el promedio (en valor y número) para los municipios más pobres del país.46
100. Una asignación más acertada de los recursos de CADENA a los pequeños agricultores
podría ayudar a expandir sus beneficios económicos entre los pobres. Un estudio econométrico
reciente aprovechó el despliegue del programa por etapas en los municipios para evaluar el impacto
45
Olivera, Marcelo y A. de la Fuente. 2011. “The Impact of Climate Change on Rain Fed Maize Productivity,
Poverty, and Malnutrition in Mexico.” Documento de referencia para el AISP acerca del desarrollo de la resiliencia
de los pobres a los riesgos de desastres y climáticos en México. 46
Cruz, Denisse, A. de la Fuente and J. Soriano (2011). “Riesgo de Desastres a Nivel Municipal en México:
Diagnóstico General y Correlación con Pobreza.” Background paper for the PSIA on Building Resilience of the
Poor to Disaster and Climatic Risk in Mexico.
62
económico del Seguro Climático Indexado (WII) componente del PACC (actualmente CADENA). Los
resultados mostraron que el WII incrementa de manera significativa la producción por hectárea en un 6
por ciento y el WII incrementa el ingreso en un 8 por ciento, apuntando hacia un efecto positivo de
incidencia. Al examinar los mecanismos potenciales de dicho efecto de incidencia, los autores
encontraron que el WII disminuye el área de maíz plantado (el principal cultivo de México) en un 8 por
ciento. Esto permite a los agricultores utilizar de manera más potencial y efectiva la tierra obtenida al
sustituirla por otros cultivos para la obtención de efectivo sobre el producto agrícola. También, las
restricciones de crédito importantes tienden a ser menos estrictas. De manera general, los beneficios más
significativos ocurren en los municipios de mediano ingreso, elevando la productividad en 8 por ciento.
En cambio, el WII tiene menos influencia en los municipios con mayor riqueza.47
101. Como el riesgo de desastre urbano también se incrementa rápidamente se espera que la
integración de incentivos para la sustentabilidad urbana y la resiliencia social en los procedimientos
de la creación de vivienda, mejoren la calidad de vida de la gente pobre que vive, ya sea en las áreas
urbanas o en las conurbadas. Los cambios regulatorios incluidos en la operación tienden a llevar
beneficios a los pobres y a la población en general mediante la generación de mapas de riesgo y otra
información relevante. El superponer esta información con otra información administrativa, puede ser de
gran ayuda para los municipios con recursos limitados para armonizar la planificación de uso de suelo
territorial y ecológico incluyendo las consideraciones de cambio climático. El introducir evaluaciones de
la propiedad en función del riesgo dentro de los mercados de vivienda y las consideraciones de riesgo en
el análisis de costo-beneficio de las operaciones de infraestructura pública a gran escala, promoverá la
construcción en áreas más seguras y fomentará medidas de protección preventivas que beneficiarán a los
pobres.
102. La creación de un Comité Técnico de Asesoría para la Política de Adaptación nacional y/o
los Comités Técnicos Consultivos (CTC) REDD+ nacionales y locales facilitará la participación de los
expertos y de un amplio grupo de partes interesadas en estas políticas, que probablemente beneficiarán las
circunscripciones pobres y a los sectores de la sociedad vulnerables al cambio climático, dándoles una
oportunidad para influir en la toma de decisiones. Las acciones más propuestas (adaptación y prevención)
tendrán implicaciones distributivas. Las acciones previas para este proyecto demandan al Gobierno la
divulgación de la información y de los planes relacionados con la adaptación al cambio climático, y
comprometer los puntos de vista de aquéllos que tienen menos poder económico u opinión política.
103. Las acciones políticas relacionadas manejo forestal comunitario sustentable tendrán un
efecto significativo en la capacidad de las comunidades pobres y los ejidos de participar en la toma
de decisiones sobre el uso de sus recursos naturales, lo cual deberá fortalecer la resiliencia de sus
sustentos y reducirá su riesgo climático. La evidencia de México y de otros países alrededor del
mundo sugiere que el manejo de los recursos naturales comunitario no sólo genera beneficios
económicos elevados para las comunidades, sino que también crea un capital social y fortalece la
cohesión. La incorporación de más hectáreas bajo esquemas de gestión participativa sustentable
mediante los programas de REDD+ debería generar un ingreso adicional y oportunidades de empleo
para los ejidos y las comunidades forestales. Tanto el programa PRAH como el PET inmediato,
contemplan la reforestación y las acciones de la conservación de la tierra, entre otras actividades, con el
fin de recrear amortiguadores ambientales que ofrezcan a las comunidades la protección frente a los
eventos climáticos recurrentes, la degradación forestal y las amenazas de deforestación a las que éstas
son vulnerables de forma desproporcionada. En algunas áreas agrícolas puede haber un impacto
negativo a corto plazo, si los ingresos agrícolas descienden debido a los nuevos programas
47
Fuchs, Alan and Hendrik Wolff (2011). “Drought and Retribution: Evidence from a Large Scale Rainfall Indexed
Insurance in Mexico.” http://www.gwu.edu/~iiep/adaptation/docs/Wolff
63
participativos para la promoción del manejo forestal sustentable. Sin embargo, esto se mitiga debido a
que en México los bosques pertenecen a las comunidades y la participación en los programas de manejo
forestal se basa en la comunidad, está dirigida por la demanda y sobre una base voluntaria. El riesgo de
que las comunidades pudieran abandonar una agricultura/ganadería rentable por una gestión forestal
menos rentable parece limitado. Además, la alineación intersectorial con la SAGARPA como se
fundamenta en este DPL, está concebida para reducir el riesgo de discrepancias y de competencia
negativa entre las agencias forestales y las agrícolas/ganaderas y los programas.
B. Aspectos Medioambientales
104. Se espera que las políticas del GoM para incrementar la resiliencia social al cambio
climático que están apoyadas por esta operación, tengan impactos ambientales significativamente
positivos. Las acciones en las áreas de planificación para la adaptación a largo plazo al cambio climático,
el manejo de riesgo de desastre y el desarrollo territorial sustentable, al igual que el desarrollo forestal
sustentable, deben producir beneficios ambientales a mediano y largo plazo, por ejemplo: (i) la reducción
de la vulnerabilidad al cambio climático, incluyendo eventos hidrometeorológicos extremos, la
restauración de ecosistemas sensibles, la protección de la biodiversidad; (ii) mayor uso de suelo
sustentable, incluyendo incentivos para la densificación urbana “verde”; la adaptación al cambio
climático, el manejo de riesgo de desastre y los planes para el manejo de los recursos naturales que están
en mayor medida, basados en la evidencia y que debido a la participación de las partes involucradas en su
formulación e implementación, están mejor adaptados a las condiciones locales; y (iii) mejoras en la
administración forestal que conducen a la mitigación del cambio climático y la adaptación de beneficios
derivados.
105. Con respecto la primera área de política, la planificación de la adaptación a largo plazo a
nivel estatal, el Marco de Política de Adaptación a mediano plazo, el cual es parte de esta operación,
deberá fortalecer la participación de las partes interesadas en la planificación de la adaptación, dando
como resultado planes más acordes a las condiciones locales y que mejoran la identificación de las áreas y
de las poblaciones que son vulnerables a las amenazas relacionadas con el clima, permitiendo así una
mejor asignación de los fondos públicos para la adaptación al cambio climático y la reducción de
asentamientos en dichas áreas. Se espera que el acuerdo entre los estados de la Península de Yucatán para
el desarrollo de una estrategia regional para la adaptación al cambio climático, que sea apoyada por un
fondo de acción climática, se enfoque en las políticas y el financiamiento de la protección de los
ecosistemas sensibles y en la biodiversidad, así como en reducción de los riesgos extremos para las vidas
y bienes, relacionados con el clima. El programa de gastos del GoM para la adaptación al cambio
climático y a los desastres naturales, cuyo establecimiento se reconoce mediante esta operación, está
enfocado a dos estados con predisposición al desastre y, que desde el punto de vista ecológico, poseen
una gran riqueza, Chiapas y Tabasco. Se espera que las inversiones que este fondo apoya, produzcan
beneficios en términos de un manejo forestal sustentable, la integración de corredores biológicos y la
restauración de ecosistemas terrestres, costeros y marinos que sirven, entre otras cosas, para proteger a
las comunidades de los impactos amenazantes.
106. La segunda área de política, relativa a la reducción del desastre y al desarrollo territorial
sustentable a nivel municipal también debe ser benéfico desde el punto de vista ambiental. Se espera
que el nuevo programa de la SEDESOL, el PRAH, cuyo establecimiento se reconoce esta operación,
apoye la capacidad de los municipios para: identificar las áreas de alto riesgo, invertir en la infraestructura
para la reducción de desastres, mejorar los códigos de construcción y facilitar la restauración de las tierras
degradadas mediante la reforestación. Se espera que la priorización del INFONAVIT del financiamiento
para el desarrollo de la vivienda sustentable contribuya a la reducción de la expansión urbana y de los
64
asentamientos en las áreas propensas al desastre, que promueva el uso de transporte no vehicular y otras
opciones de transporte “verde” con bajas emisiones de gas efecto invernadero, y la expansión de espacios
verdes en las áreas urbanas, con beneficios asociados al ambiente físico. Mediante el mejoramiento del
acceso de los pequeños agricultores al seguro contra catástrofes y la compensación por desastres, la
SAGARPA espera poder reducir los incentivos de prácticas agrícolas no sustentables, como también
proveer un apoyo económico durante las temporadas con altas pérdidas de cultivo.
107. La tercera área de política de esta operación, manejo forestal sustentable, también se espera
que tenga impactos positivos significativos para el ambiente. El programa traerá más hectáreas forestales
bajo los esquemas de manejo forestal, protegiendo a este recurso fundamental. Además, proveerá de
incentivos para las comunidades forestales y para los ejidos con el fin de que se comprometan a realizar
prácticas forestales sustentables y a fortalecer su papel de liderazgo en la protección de los bosques y
apoyará la estrategia nacional REDD+ presentada dentro del marco de la COP-16 en la Visión REDD+ de
México (ver Recuadro 2 en la Sección III).
108. El GoM cuenta con requerimientos adecuados para la evaluación del impacto ambiental,
con el fin de garantizar una selección apropiada de las prácticas de administración y trabajos
asociados con cualquier inversión física que pueda surgir de las políticas reconocidas por esta
operación. Aunque el Banco Mundial no supervisará dichas inversiones privadas o públicas, éste tiene
una relación constante con el GoM para apoyar el fortalecimiento consistente del marco legal y de las
capacidades institucionales de las autoridades ambientales.
C. Implementación, control y evaluación
109. La implementación del programa requerirá de una coordinación cercana entre las agencias
gubernamentales y el Banco Mundial. La SEMARNAT constituye la contraparte principal, y la
SEDESOL, la SAGARPA y la CONAFOR también estarán involucradas en la implementación del
programa. Como contraparte principal por parte del Banco Mundial, la SEMARNAT será la responsable
de la coordinación en cuanto a la presentación de informes relativos a los indicadores de monitoreo del
programa, y el equipo del Banco Mundial también mantendrá un diálogo cercano con las contrapartes del
Gobierno. En el Anexo 2, se presenta la matriz de los indicadores propuestos.
110. Las secretarías sectoriales y las agencias responsables para el control y evaluación de los
diferentes ámbitos de políticas son:
a. Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la
adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal. La SEMARNAT tiene la
máxima autoridad por parte del GoM en cuestiones de política climática. Lanzó el GT-ADAPT
(Grupo de Trabajo de Adaptación) para continuar sobre los objetivos establecidos en el PECC y para
facilitar la coordinación intersectorial en las cuestiones de cambio climático. Será responsable del
monitoreo del desarrollo de marcos nacionales y los mecanismos de financiamiento que promuevan la
coordinación y la colaboración intersectorial, intergubernamental y de las múltiples partes
involucradas para fomentar las políticas y programas de adaptación socialmente inclusivas y a favor
de los pobres.
b. Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de
desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal. La SEDESOL es la agencia
responsable tanto del desarrollo social y humano y de la planificación territorial. Dicha Secretaría será
la responsable del control y evaluación del desarrollo e implementación de los acuerdos financieros e
institucionales relacionados con la reducción de riesgos ex ante y desarrollo urbano y territorial
resiliente. La SAGARPA es la agencia responsable de la promoción agrícola y el desarrollo rural.
65
Esta Secretaría será la responsable del monitoreo y la evaluación del desarrollo e implementación de
los acuerdos financieros e institucionales relacionados con el seguro de catástrofe agrícola.
c. Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del
manejo forestal comunitario sustentable a favor de los pobres. La CONAFOR dirige el desarrollo de la
Visión de México de REDD+ puesto en marcha en la 16a Conferencia de Partes en diciembre del 2010
en Cancún. La CONAFOR será la responsable del monitoreo y evaluación de REDD+ como un
instrumento para reducir las emisiones de carbono, y al mismo tiempo apoyará el desarrollo económico
sustentable para las comunidades pobres dependientes de los bosques y el fortalecimiento de la
resiliencia de las comunidades a los riesgos de desastre.
111. El marco de monitoreo propuesto para esta operación incluye los indicadores de monitoreo
y los resultados esperados correspondientes, los cuales se pueden considerar como el hito
estratégico en la evaluación del progreso en la implementación del DPL. El Banco supervisará las
acciones tomadas para alcanzar dichos resultados y revisará el progreso en la implementación del DPL,
así como las acciones gubernamentales subsecuentes, hasta el cierre del préstamo.
112. El monitoreo y evaluación de los efectos ambientales y sociales del pilar forestal de esta
operación se beneficiará del control de las operaciones complementarias del Banco en México. El
pilar forestal incluido en esta operación es parte de un compromiso más amplio con relación a los bosques
y al cambio climático en México, el cual despliega servicios de análisis, convocatoria y financieros. Las
operaciones complementarias incluyen, entre otras, una serie de talleres relacionados con REDD+ con la
sociedad civil y el empleo de Evaluaciones Estratégicas Ambientales y Sociales para la preparación de
REDD.
113. A largo plazo, las políticas de adaptación del Gobierno de México anticipan tener un sistema para
el monitoreo a través del tiempo, de las mejoras en la resiliencia familiar y en los sustentos. La resiliencia
puede medirse mediante un cambio demostrable en la percepción del riesgo manifestado por el jefe de
familia mediante encuestas familiares, y una reducción en los impactos adversos sobre los indicadores de
sustento como un resultado de los eventos climáticos. El GoM podría emplear los indicadores de la
pobreza para medir el progreso.
D. Aspectos fiduciarios
114. Conforme a lo documentado en la última CFAA (Evaluación Financiera y de Rendición de
Cuentas del País, por sus siglas en inglés), el CPAR (Informe de Evaluación de Procedimientos de
Adquisiciones del País, por sus siglas en inglés), y los sistemas de Administración de Finanzas
Públicas (PFM) a nivel federal son adecuados para apoyar el desarrollo de la política de préstamo. Como se previó en la CPS, el Banco ha estado colaborando con el Gobierno de México a nivel central y
subnacional en las áreas estratégicas dirigidas a la modernización y reforma de las finanzas públicas, y el
incremento de la transparencia. Lo anterior ha sido apoyado por un número de servicios de conocimiento
para la SHCP y la SFP (Secretaría de la Función Pública), a través de un paquete de diferentes
instrumentos financieros del Banco.
115. En la última década, el Gobierno ha introducido un número de leyes y reformas políticas
dentro de las finanzas públicas dirigidas al mejoramiento de la responsabilidad fiscal y la
transparencia mediante la modernización del proceso presupuestario y la creación de un marco
fiscal transparente de acuerdo con las buenas prácticas internacionales. El financiamiento de este
DPL apoyará al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y de manera acorde estará sujeto a las
estipulaciones de la Ley anual del PEF, el Presupuesto Federal y los Reglamentos de los Procedimientos
del Presupuesto entre otros. El PEF se publica y está disponible en la página electrónica de la SHCP para
66
el año en curso y los años anteriores.48
La fecha de la publicación del último presupuesto de México fue el
7 de diciembre del 2010. Esto dispuso los acuerdos legales y regulatorios, junto con los sistemas
operativos de la gestión financiera del país, provee de una sana formulación del presupuesto, de los
acuerdos de ejecución y de control interno para los gastos públicos. Otros aspectos de control interno se
rigen por los Estándares de Control Interno de la Administración Pública Federal.
116. Aunque las reglas y procedimientos que gobiernan el presupuesto, las leyes referentes a la
contabilidad y al gasto público, son claras y exhaustivas, y el monitoreo del presupuesto y los
sistemas de control se desempeñan bien, quedan algunas áreas dentro de las finanzas públicas, en
donde se podrían lograr mayores adelantos. Son prioridades clave el desarrollo a largo plazo enfocado
al presupuesto, incluyendo los resultados de desempeño en el proceso de preparación del presupuesto, y el
compromiso por parte del sector público para enfocarse en los resultados. Actualmente el Gobierno está
trabajando hacia el logro de reformas previstas de la PFM, incluyendo la armonización del presupuesto y
el informe financiero, la modernización de sus operaciones de tesorería, como también en el diseño e
implementación de un sistema de gestión de la información financiera integrada a nivel federal, lo cual se
espera para el 2012.
117. El Gobierno actual tiene el objetivo de alinear los procedimientos de adquisiciones públicas
de manera más cercana a la política del gasto económico, enfocada a producir una relación entre
calidad-precio, asegurando la transparencia, la economía y la eficiencia, y al mismo tiempo mejorar la
calidad global de los bienes y servicios. Además, los cambios operacionales como también las enmiendas
al marco legal y regulatorio avanzadas durante el 2009 y el 2010, han tomado varias medidas importantes
en la forma de abordar las cuestiones identificadas en evaluaciones previas del Banco Mundial en lo que
respecta al sistema federal de contratación en México (200749
, 201050
y 201151
). Como se previó en la
Estrategia de Procedimientos de Adquisiciones del País, el Banco Mundial está colaborando con el
Gobierno de México en la modernización de su Procedimiento de Adquisiciones y de otros aspectos del la
GFP. Este apoyo es proporcionado por un número de servicios de asesoría así como también, de
instrumentos de préstamo.
118. En cuanto a una supervisión externa, la Auditoría Superior de la Federación conduce un
número periódico de auditorías sobre el desempeño, financieras y de conformidad, de los
programas del Gobierno Federal. Las cuentas públicas anuales se preparan y se envían al Congreso
dentro de los cuatro meses al final de cada año fiscal. La auditoría externa de estas cuentas se emprenden
por medio de la oficina del Auditor General y se presentan a la Legislatura catorce meses después de que
finaliza cada año fiscal, de acuerdo con la legislación nacional. Los informes de auditoría son exhaustivos
y existe un sistema estructurado para dar seguimiento a los resultados de la auditoría y a las
recomendaciones, en coordinación con la SFP. Los resultados de las auditorías realizadas por la oficina
del Auditor General, se hacen públicas en el Informe de Auditoría Anual sobre las Cuentas Públicas
Federales. Las enmiendas recientes a la Constitución Federal y la nueva Ley sobre la Fiscalización y
Rendición de Cuentas realizada por la Auditoría Superior, han contribuido al fortalecimiento integral de
la transparencia fiscal y de la rendición de cuentas del país.
48
Ver http://www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/paquete_economico_2012/index.html 49
Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País (CPAR, por sus siglas en inglés) del 2007
(preparado de manera conjunta con el BID). Las cuestiones identificadas en el Informe de Evaluación de
Procedimientos de Adquisiciones del País, incluyendo la complejidad regulatoria excesiva y la necesidad de una
gobernanza y coordinación más efectiva. 50
Los aspectos relevantes de las estructuras legales, operacionales e institucionales del sistema federal de
adquisiciones como parte del Fortalecimiento del Entorno Comercial para el Aumento del Crecimiento Económico
del Préstamo de Apoyo para las Políticas de Desarrollo en México, noviembre 2010. 51
Servicios de consultoría del Banco Mundial, noviembre 2011.
67
E. Desembolsos y auditoría
119. El flujo de los acuerdos del fondo para esta operación será semejante al observado de manera
habitual en los DPL para México, en acuerdos tradicionales con el Gobierno. La SHCP ha informado al
Banco que NAFIN (Nacional Financiera) será el agente financiero del Prestatario en lo que respecta a este
DPL.52
Bajo este acuerdo, para la efectividad y el cumplimiento de cualquier condición de desembolso de
emisiones, el Banco depositará el monto en una emisión única en una cuenta designada del agente
financiero, en dólares estadounidenses para el crédito subsecuente de una cuenta de la Tesorería de la
Federación (SHCP/TESOFE) utilizada para gastos presupuestados. Con base en la revisión del los
informes de auditoría del 2010, del agente financiero y la amplia experiencia entre el Banco y el agente
financiero respecto al flujo de fondos para proyectos financiados por el Banco, no existe evidencia de que
el control bancario de la institución en la que fluiría el producto del préstamo financiero es adecuado. En
caso de que el Banco lo solicitara, la SHCP proveería al Banco de una confirmación por escrito de la
transacción descrita después de que los fondos sean desembolsados por el Banco.
120. Con base en la evaluación de la GFP actual del prestatario y la conclusión de que los
acuerdos fiduciarios para este financiamiento son los adecuados, el Banco no requerirá de una
auditoria de la cuenta asignada para el agente financiero, ni se considerarán necesarios acuerdos
fiduciarios adicionales hasta este momento.
F. Riesgos y Mitigación de Riesgos
121. La matriz que se presenta a continuación propone los riesgos principales y sus respectivas
medidas de mitigación.
Riesgos económicos y fiscales Medidas de mitigación
Un agudo debilitamiento en la recuperación
económica de los Estados Unidos de
Norteamérica podría representar riesgos a la
baja del crecimiento económico de México,
debido al alto grado de integración. Los
problemas de la deuda soberana en Europa y
las preocupaciones sobre la sustentabilidad
fiscal en otras naciones, podrían incrementar
la aversión al riesgo global y conducir a una
mayor volatilidad en los mercados financieros
de México.
Una crisis en la demanda externa generada por una recaída de los
Estados Unidos de Norteamérica en una recesión podría crear un
impacto sustancial a corto plazo en el crecimiento económico de
México. Aún en el caso de un debilitamiento prolongado de los
Estados Unidos, los fundamentos de una sólida política
macroeconómica debieran favorecer la recuperación de la economía
de México y el retorno a una tasa de crecimiento potencial de la
productividad a mediano plazo. Un mayor énfasis en las reformas
estructurales orientadas al crecimiento es crucial para mejorar el
crecimiento potencial de México a mediano plazo, el cual es
conducido por la fuerza laboral y el crecimiento de la acumulación
de capital, pero permanece restringido por la falta de cualquier
mejora significativa en la productividad.
Los problemas de la deuda soberana en
Europa y las preocupaciones sobre la
sustentabilidad fiscal en otras naciones,
podrían incrementar la aversión al riesgo
global y conducir a una mayor volatilidad en
los mercados financieros de México.
El récord del Gobierno de una sana y predecible administración
macroeconómica, reflejado en su exitosa respuesta a la crisis global
del 2009 y el aumento de la seguridad provisto por la acumulación
de las reservas internacionales y una Línea de Crédito Flexible
sucesora de parte del FMI, mitigaron algunos de los riesgos de
eventos catastróficos de la volatilidad global de los mercados
financieros.
52
El uso de un agente financiero y de una cuenta designada es un procedimiento estándar del Gobierno de México
para sus propósitos de control y no un requerimiento adicional por parte del Banco.
68
Riesgos políticos e institucionales Medidas de mitigación
La implementación de programas reconocidos
por el DPL propuesto requerirá de una
colaboración multi-institucional. La naturaleza
inter-institucional del programa y la capacidad
desigual a través de las agencias sectoriales a
nivel federal, regional, estatal y municipal
representan un riesgo para la implementación
uniforme y oportuna de las reformas que se
llevan a cabo.
Cinco de las nueve acciones previas propuestas en este DPL
mitigaron este riesgo fortaleciendo los mecanismos de coordinación
intersectoriales. Las agencias involucradas en el DPL están
dispuestas a coordinarse entre sí, ya que les queda claro que el
siguiente conjunto de logros en la mitigación y la adaptación
sustentable del cambio climático vendrá de una coordinación
intersectorial fortalecida.
Estas medidas se apoyan mediante actividades complementarias por
parte del Banco para apoyar al Gobierno a través de programas de
desarrollo de la capacidad y préstamos para inversión que
fortalecen la habilidad de las instituciones para planear,
implementar y monitorear programas sectoriales. Los Grupos de
Trabajo de REDD+ y la Adaptación y sus respectivos Consejos
Técnicos Consultivos reúnen a las agencias y a la sociedad civil,
mientras que los procesos para obtener la aprobación del PECC
conllevan una fuerte colaboración entre las agencias del gobierno
federal, así como con las instituciones estatales y regionales.
La falta de continuidad en el apoyo
político al programa sobre el cambio
climático, en particular debido a las
próximas elecciones nacionales y su
subsecuente transición de gobierno en
enero del 2013.
México fue el primero de dos países no pertenecientes al Anexo 1
que a la fecha han sometido su tercer comunicado a la CMNUCC
(siendo el otro Uruguay) y es el único que ha sometido su cuarto y
actualmente trabaja en el quinto. Tal y como fue presenciado en
Cancún, México ha consolidado su reputación como un líder global
en la adaptación al cambio climático. Por consiguiente, es probable
que el apoyo político continúe. Los procesos participativos y
consultivos, y los acuerdos tienden a continuar con el apoyo de los
interesados. Se espera que el compromiso actual del Banco con el
Gobierno, en lo que se refiere a asuntos del cambio climático,
ayude también a mantener el apoyo político.
Sociales y ambientales Medidas de mitigación
Impactos ambientales y sociales
imprevistos asociados con el programa.
La probabilidad de que ocurran impactos ambientales y sociales
imprevistos es extremadamente baja, ya que la mayoría de los
impactos potenciales son conocidos y controlables. En conjunto, la
operación tiende a tener impactos ambientales y sociales sólidos y
positivos. También las agencias clave involucradas en el DPL
poseen trayectorias sólidas, así como una capacidad significativa
para ocuparse de aspectos sociales y ambientales, cuya resolución
constituye una parte importante de su mandato.
La oposición de los interesados a algunas
de las acciones de las políticas propuestas:
La forma en la que México ha podido construir un fuerte consenso
entre los interesados, incluyendo a las agencias gubernamentales, la
sociedad civil y el sector privado en un rango de acciones
relacionadas al clima, particularmente en el rápido crecimiento
hacia la COP 16, provee una seguridad significativa de que el
riesgo de una oposición de los interesados a las acciones de las
políticas propuestas sea pequeño. El hecho de que la mayoría de las
acciones serán altamente benéficas para un amplio rango de
interesados, debe también contribuir a un fuerte apoyo entre ellos.
71
ANEXO 2. Matriz de política, acciones previas y resultados
Objetivo: El DPL propuesto para el fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático constituye una pieza esencial de la etapa de consolidación (2010-)
del compromiso con el cambio climático en México. El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio climático a través de políticas que
beneficiarán directa e indirectamente a los pobres, mediante las mejoras en: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de los
riesgos de desastre y desarrollo territorial orientado a nivel municipal; y (c) el manejo forestal comunitario sustentable a nivel de las comunidades.
Objetivo Problemas y
obstáculos Acciones previas Resultados en la fecha ICR
(Marzo del 2013)
Resultados a
mediano plazo
(Diciembre del 2014)
Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel
estatal.
Fortalecimiento de
la resiliencia social
al cambio climático
a través de la
planificación de la
adaptación a largo
plazo
Falta de marcos de
políticas e instrumentos
para facilitar la
adaptación local al
cambio climático y
abordar los efectos
diferenciados del CC en
los pobres y en los
grupos más
vulnerables.
Falta de financiamiento
para a nivel de
gobierno federal para la
adaptación.
El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha
aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de
Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de
medidas para la reducción de la vulnerabilidad
diferencial y el fortalecimiento de la planificación local
de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría
Técnica para facilitar la participación de los expertos y
de las partes interesadas clave en la formulación de una
estrategia nacional de adaptación futura para México.
Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo
han firmado un “Acuerdo General de Coordinación
sobre el Cambio Climático de la Península de
Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional
para la Adaptación al Cambio Climático en la
Península de Yucatán y un Fondo para la Acción
Climática de la Península de Yucatán, coordinados por
la Comisión Regional de Cambio Climático de la
Península de Yucatán.
El Congreso ha aprobado un nuevo programa
presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del
Cambio Climático y de Prevención de Desastres
Naturales”, para financiar las iniciativas de adaptación
al cambio climático por el monto de 300 millones de
pesos, implementadas por la SEMARNAT.
Número de Estados que
están diseñando Programas
de Acción ante el Cambio
Climático durante 2012 que
han incluido medidas
específicas para promover la
resiliencia social (línea de
base: 0, objetivo: 3)
La Estrategia Regional para
la Adaptación al Cambio
Climático e la Península de
Yucatán ha incluido medidas
(apoyadas por la
SEMARNAT y/o el INE)
para atacar el crecimiento no
sustentable del turismo en
áreas costeras y los co-
beneficios de las políticas
climáticas al sustento de las
comunidades indígenas.
Número de Estados que están
diseñando Programas de
Acción ante el Cambio
Climático durante 2012, que
han incluido la participación
Se ha desarrollado la
capacidad de los
gobiernos estatales
para el aprendizaje
flexible y para enlaces
múltiples de
retroalimentación.
Indicador: Número de
Estados que han
desarrollado y
utilizado Plataformas
de Conocimiento de
Cambio Climático
como apoyo en la
toma de decisiones y
en el monitoreo de la
adaptación al cambio
climático y las
iniciativas de
resiliencia social
(línea de base: 0,
objetivo 3).
72
de la sociedad civil en el
diseño de iniciativas de
resiliencia social. (Línea
base: 0, objetivo 3).
Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel
municipal Fortalecer la
reducción de riesgos
de desastre y el
desarrollo territorial
resiliente.
Enfoque reactivo al
manejo del riesgo de
desastres, dominado
por respuestas a
políticas ex post,
mecanismos limitados e
incentivos para
incorporar la reducción
de riesgos de desastres
en la planificación
territorial y urbana, en
especial a nivel
municipal e incentivos
débiles e insuficientes
para reducir el
crecimiento urbano
descontrolado y
promover la
planificación urbana
sustentable.
La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones
para la reducción de riesgos en los municipios a través
de (i) la creación de un nuevo programa para la
prevención de riesgos en asentamientos humanos, el
cual ofrece financiamiento para acciones de reducción
de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las
nuevas regulaciones operacionales para el programa de
empleo temporal (PET) para el año fiscal 011, para
orientarlo hacia el financiamiento de proyectos para la
prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.
Los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo
urbano sustentable, dirigidos a promover el desarrollo
sustentable del territorio urbano y aumentar la
resiliencia social se han incorporado mediante
instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario,
como la CONAVI con su programa de subsidio
anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus
criterios para la generación de créditos hipotecarios.
La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de
su programa de administración y prevención de riesgos
para desastres naturales (CADENA) para agricultores
Porcentaje de
municipalidades con puntajes
altos y muy altos en el índice
de riesgo de desastres de
PRAH que están
implementando actividades
institucionales de
fortalecimiento e inversión
para la reducción de riesgos
apoyadas por el programa
PRAH. (Fuente: Índice de
riesgo de PRAH; línea de
base enero del 2012: 0;
objetivo para marzo del
2013: 60 municipalidades).
Número de proyectos de
desarrollo urbano evaluados
dentro del Grupo de Trabajo
DUIS que han incorporado
por lo menos los siguientes
criterios especificados en los
Lineamientos para el
desarrollo urbano sustentable
de la SEDESOL: (i)
ubicación; (ii) conectividad y
accesibilidad, y (iii)
prevención de riesgos
(objetivo: 5 entre enero de
2012 y marzo del 2013).
Porcentaje de superficie
elegible que está cubierto por
el seguro contra riesgo
climático (línea de base:
Número de
municipalidades del
Sistema Urbano
Nacional que han
incorporado acciones
de maneo de riesgo de
desastres con apoyo
del Gobierno Federal
(línea de base 2011:
100; objetivo: 250;
Fuente: sistema de
monitoreo de PECC)
Porcentaje de
superficie elegible que
está cubierta por el
seguro de riesgo
73
de bajos ingresos, bajando el tope de elegibilidad para
el desembolso de seguros por desastres y catástrofes. 69%; objetivo: 74%)
Manejo forestal sustentable
por parte de la comunidad
climático (línea de
base: 69%; objetivo:
76%)
Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo forestal comunitario sustentable en favor de los pobresb
Promover el
involucramiento de
las agencias
federales, de la
sociedad civil y de
los actores locales
en la administración
forestal comunitaria
y en las estrategias
de cambio climático
en línea con el
REDD+ Nacional,
para generar
sustentos resilientes
en áreas rurales y
forestales.
Falta de armonización
en la generación y
distribución de
información estadística
entre la SEMARNAT,
la CONAFOR y otras
agencias hermanas.
Dificultad para alinear
políticas e incentivos
que afectan los
territorios forestales.
Involucramiento
limitado por parte de
organizaciones de la
sociedad civil local
para ayudar a adaptar la
estrategia nacional de
administración forestal
sustentable a las
condiciones locales.
Capacidad restringida
de los municipios en el
manejo forestal
sustentable, debido a
limitaciones de índole
económica, geográfica
y política.
La CONAFOR firmó convenios bilaterales de
cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT
fomentado el intercambio de información entre dichas
instituciones en los programas forestales y alineando
los procedimientos y los programas de incentivos
relacionados con la agricultura, ganadería y
silvicultura.
Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres
Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel
estatal formados por múltiples grupos clave
El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+
como una línea estratégica para su programa de trabajo
multianual.
Número de iniciativas de
colaboración REDD+ entre
la CONAFOR y/o la
SAGARPA y los gobiernos
subnacionales en áreas de
Acción Temprana de
REDD+ que son
operacionales (línea de base:
0; objetivo: 2).
Participación social activa en
la elaboración de políticas de
REDD+ a nivel subnacional
a través de la operación del
CTC-REDD+ local
(participación de la sociedad
civil en todas las reuniones,
como se refleja en las
minutas, con un mínimo de 3
reuniones al año por CTC).
Porcentaje de comunidades
participantes en las Áreas de
Acción Temprana de
REDD+ que reciben apoyo
de agentes de administración
de entornos regionales (línea
de base 0%, objetivo 33%).
Incrementar el
número de
comunidades que
están generando
organizaciones
sociales y que generan
ingresos a través de la
producción sostenible
de bienes y servicios
forestales (línea de
base 2011: 4000;
objetivo: 12% de
incremento).
a El GoM pretende utilizar estos indicadores como parte de su control de la implementación en marcha de su programa general para fortalecer la resiliencia al
cambio climático después de la fecha de cierre del DPL. Se enlistan aquí para dar al lector una idea de los objetivos del GoM a mediano plazo.
b Con el fin de promover la coordinación entre los socios de desarrollo y la alineación con las políticas del GoM, el Banco y la AFD están utilizando las mismas
acciones de las políticas de SOM para el componente forestal de sus respectivas operaciones.
74
ANEXO 3. Notas sobre las relaciones del fondo
El Directorio Ejecutivo del FMI concluye el examen del desempeño de México en el marco de la
Línea de Crédito Flexible
Comunicado de Prensa No. 11/480 (S)
22 de diciembre de 2011
El Directorio Ejecutivo del FMI (Fondo Monetario Internacional) concluyó el día 21 de diciembre del 2011 la evaluación
para determinar si México reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la Línea de Crédito Flexible (LCF) y
reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF. Las autoridades de México
han manifestado su intención de seguir asignando un carácter precautorio al acuerdo.
El acuerdo por dos años a favor de México por un monto de DEG 47,292 millones (aproximadamente US$72,980
millones), aprobado el 10 de enero de 2011 (Véase el Comunicado de Prensa No. 11/4 (S)), constituye el primer
compromiso en el marco de las reformas a la LCF aprobadas el 30 de agosto de 2010 (Véase el Comunicado de Prensa
No. 10/321 (S)).
Al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo, el Primer Subdirector Gerente y Presidente Interino del
Directorio Ejecutivo, David Lipton, formuló la siguiente declaración:
“La línea de Crédito Flexible (LCF) para México, aprobada hace un año en medio del agravamiento de los riesgos que
afectan a las perspectivas económicas mundiales ha significado un respaldo importante a la estrategia macroeconómica de
las autoridades al ofrecer un seguro frente a los riesgos mundiales extremos y, al mismo tiempo, apuntalar la confianza del
mercado. El día de hoy, el Directorio Ejecutivo del FMI concluyó un examen que reafirma que México continúa
satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF.
“La rápida recuperación de México frente a la crisis mundial y la fortaleza de su actividad económica en los últimos
meses son testimonio de los sólidos fundamentos económicos del país y la acertada conducción de la política económica.
La firme trayectoria y los marcos de política —como la regla de presupuesto equilibrado, el régimen creíble de metas de
inflación y la prudente supervisión financiera— han sido el fundamento de la solidez de los balances de las entidades
públicas y privadas.
“En medio de la agudización de los riesgos mundiales, las autoridades se han comprometido a reconstituir gradualmente
los márgenes para la instrumentación de políticas. La consolidación fiscal y la aplicación de una política monetaria que ha
apoyado la recuperación económica esperan mantenerse, mientras que el incremento en los amortiguadores externos será
complementado con la LCF. El régimen cambiario de flotación seguirá desempeñando un papel clave en la amortiguación
de los choques externos.
“Los riesgos de corto plazo para México provienen de la incertidumbre sobre las perspectivas globales de crecimiento y
de la turbulencia en los mercados financieros internacionales. Sin embargo, México dispone de un amplio margen de
maniobra para aplicar políticas que permitan contener las posibles secuelas de los choques externos, apoyado por el
acuerdo en el marco de la LCF, y las autoridades mantienen su compromiso de instrumentar un marco macroeconómico
basado en reglas y de ajustar las políticas según sea necesario”, declaró el Sr. Lipton.
DEPARTAMENTO DE RELACIONES EXTERNAS DEL FMI
Relaciones públicas
Relaciones con los medios
de comunicación
Teléfono: 202-623-7300 Teléfono: 202-623-7100
Fax: 202-623-6278 Fax: 202-623-6772
75
ANEXO 4. Impacto del cambio climático a largo plazo en México
El cambio climático acarrea problemas adicionales a los riesgos existentes, incluyendo eventos
climáticos más extremos, cambio en los patrones de precipitación pluvial, aumento de los niveles del
mar y cambio en los patrones de las enfermedades. Por ejemplo, se espera que las zonas húmedas
tropicales reciban mayor precipitación pluvial; lo anterior, combinado con eventos extremos y el aumento
del nivel del mar, dará como resultado inundaciones más frecuentes y graves. En la agricultura, muchos
pequeños agricultores dependen de la agricultura de temporal, lo cual estará impactado de manera severa
por el incremento en la irregularidad de la precipitación pluvial, afectando la capacidad productiva así
como el acceso al agua para fines domésticos. En las áreas urbanas, la falta de políticas de desarrollo
urbano, de planificación, de regulación y de inversión pública ha llevado al asentamiento de inmigrantes
rurales en áreas riesgosas como las laderas y los lechos de los ríos.
El cambio climático tendrá impactos diferenciales en la población de México y el entendimiento de
formas específicas de vulnerabilidad económica y/o territorial será crucial para el diseño efectivo de
políticas de adaptación. En el sector hídrico, por ejemplo, la disponibilidad de agua no corresponde a la
distribución de la población ni a la actividad económica, lo que provoca una tensión hídrica en varias de
las áreas más pobladas del país (Véase Recuadro 1). Setenta y siete por ciento de los residentes de México
viven en las regiones áridas y semiáridas del norte, centro y noreste; un área que suma el 87 por ciento del
PIB, pero que recibe sólo el 31 por ciento del agua disponible. La discrepancia entre el suministro físico y
la demanda económica del agua ha cambiado de diferentes formas. En la actualidad, al menos 33 millones
de personas, o cerca del 32 por ciento de la población total de México, enfrentan la escasez de agua (las
presiones oscilan de un 40 por ciento a más del 80 por ciento). En todos los escenarios del cambio
climático, se espera que incremente la tensión hídrica, con impactos perjudiciales tanto para los
agricultores pobres, quienes dependen de la lluvia para sus cultivos, como para los urbanos pobres que
están asentados en áreas marginales con insuficiencia en el acceso al agua potable. Se espera que el costo
del agua incremente, lo que afectará en mayor medida a los pobres.
Los pueblos indígenas y las comunidades rurales están entre aquellos más afectados por el
cambio/variabilidad del clima debido a una dependencia más fuerte a los ambientes naturales para
su sustento, particularmente los bosques. Los pueblos indígenas están entre la población más
vulnerable con o sin el cambio climático, con capacidad limitada para afrontar los cambios a largo plazo y
con una mayor exposición a los peligros relacionados con el clima natural.
76
Recuadro 1. Las siguientes figuras ilustran la manera en la que la escasez actual de agua en México se
agravará de forma significativa en un futuro, en especial cuando se consideran no sólo las proyecciones
socioeconómicas, sino que también los escenarios climáticos (Izquierda). El grado de la presión actual
respecto a los recursos hídricos en México (2005), sin considerar el impacto del cambio climático.
(Derecha) El grado de la presión a futuro sobre los recursos hídricos para el 2030, cuando se consideran
tanto las proyecciones socioeconómicas como los escenarios climáticos.
Fuente: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2007.
El cambio climático tendrá severos impactos en los pequeños agricultores cuyo sustento depende de
los cultivos comerciales de temporal, como también de la agricultura de subsistencia. En 2005,
alrededor del 38,7 por ciento de los rurales pobres en extremo fueron comprometidos en actividades
agrícolas, ya sea como agricultores independientes o mediante un trabajo agrícola asalariado. Los
campesinos de tierras áridas en los estados del norte de Sinaloa, Sonora y Chihuahua están
particularmente en riesgo conforme enfrentan el descenso de la productividad causado por el
empeoramiento de la escasez de agua y la degradación de la tierra. En la actualidad, muchas de estas
regiones áridas están en riesgo de desertización. En la actualidad, en México existe un alto grado de
erosión, con el 36 por ciento de todas las tierras irrigadas afectadas, el 54 por ciento del área de cultivo de
temporal y el 90 por ciento del área de pastizales (LADA). La variabilidad del clima tiende a acelerar la
salinización y desertización de los campos agrícolas, agravando los efectos de una precipitación pluvial
reducida. Se considera que de toda la tierra de México, un estimado del 49 por ciento es vulnerable a los
impactos del cambio climático, en particular en el norte y en áreas densamente pobladas (Hernández et.
al, 1995). Los impactos severos en los agricultores pobres se sentirán también en otras regiones. Por
ejemplo, Chiapas es uno de los estados más ricos de México en cuanto a su biodiversidad y es el principal
estado productor de café de México, con un promedio anual de producción que supera los 115 millones de
kg. Un millón de empleos dependen de la producción de café en dicho estado y el 60% de los productores
son pequeños agricultores, que cultivan menos de cinco hectáreas cada uno, la mayoría de los cuales son
pueblos indígenas. Sin embargo, un estudio reciente muestra que las condiciones de clima específicas de
las cuales depende dicha producción de café, pueden no persistir por mucho tiempo.
El cambio climático tendrá graves impactos en las poblaciones costeras de México. El cambio
climático ocasionado por las actividades humanas tiende a contribuir al daño de los ecosistemas naturales,
incluyendo los manglares y los arrecifes de coral, colocando una grave presión en las comunidades
costeras pobres tanto de manera directa como en el resultado de las tormentas y del incremento de los
niveles del mar, así como de manera indirecta mediante la degradación gradual de los ecosistemas del
cual depende su sustento. Por ejemplo, los manglares y los arrecifes de coral juegan papeles vitales en el
sustento de millones de personas que dependen de ellos para la pesca y el turismo. En los últimos 50 años,
cerca del 80 por ciento de los arrecifes de coral en el Mar del Caribe se han extinguido debido al abuso, al
igual que al cambio climático y a la variabilidad de impactos como la decoloración de los corales.
77
Además, de 1978 a 1998 se perdió alrededor del 65 por ciento de la cobertura del manglar. Sin embargo,
en México, la pesca añade muy poco al PIB (0.8 por ciento del PIB), esta juega un papel significativo en
las economías locales, apoyando a las pequeñas familias y a los pueblos a lo largo de su costa. En 2006,
257,600 personas fueron empleadas en la industria pesquera. Sin embargo, si se suman las personas
empleadas en industrias relacionadas y se suma a las familias de los pescadores, se puede decir con
seguridad que más de un millón de personas dependen de la pesca (FAO 2008 [Perfil de la Pesca y la
Acuicultura]).
La reducción en la vulnerabilidad al cambio climático y a la variabilidad climática requerirá de
marcos y políticas nacionales que identifiquen las necesidades de los más vulnerables y que
fortalezcan tanto la adaptación autónoma como la adaptación planeada. Las políticas nacionales
necesitan proveer de marcos de adaptación significativos en los niveles estatal y local, ofreciendo a las
comunidades locales información útil acerca de los riesgos (a corto y largo plazo), medidas de adaptación
costo-eficacia, las modalidades para extender el riesgo, etc. La desadaptación sigue siendo un reto con
cultivos intensamente dependientes del agua en áreas áridas. De manera paradójica la introducción de
monocultivos con semillas de alta tecnología que requieren del uso más intenso del suelo y de
agroquímicos puede también incrementar la vulnerabilidad concentrando el riesgo, mientras que la
diversificación de productos y variedades, y el uso de corredores altitudinales contribuyen a una
resiliencia mejorada frente a la crisis climática y por lo tanto, a la seguridad de alimento en un gran
número de pequeños agricultores, mediante una mejor distribución del riesgo (ceteris paribus).
Dada la diversidad territorial, ambiental y social de México, la adaptación al cambio climático
requiere de un fuerte enfoque subnacional. Bajo la distribución constitucional de las competencias
entre los Gobiernos Federal y Estatal, junto con la federalización (descentralización) de un gran número
de programas de desarrollo sectoriales, los gobiernos estatales y municipales son los responsables de la
mayoría de las medidas prácticas que se pueden implementar para el incremento de la resiliencia de la
población vulnerable a los impactos del cambio climático.
Además, la literatura científica sobre la adaptación enfatiza que la adaptación tiene y continuará
teniendo una dimensión local predominante debido a que la gente se adapta a los contornos específicos
de sus medios naturales y físicos, los cuales en México son extremadamente heterogéneos e incluyen dos
zonas costeras muy diversas, áreas montañosas, tierras bajas, montañas boscosas tropicales y ambientes
propensos a la sequía en el norte. Por lo tanto, la participación de la población (incluyendo a los pobres y
a los más vulnerables) en la definición de las políticas adaptativas, será crucial debido a que estos cuentan
con el conocimiento práctico de los ambientes locales de los cuales depende su resiliencia. En dicho
contexto, deberá darse especial atención al papel de los grupos como al de los núcleos agrarios, a los
grupos forestales comunitarios y a las autoridades tradicionales indígenas para la dirección de las
estrategias de adaptación en los niveles locales, en conjunción con los esfuerzos nacionales, estatales y
municipales. Dichas instituciones informales pueden jugar un papel crucial en proveer información a los
sectores más vulnerables de la sociedad de México (quienes dependen fuertemente de los recursos
naturales para su sustento, quienes viven en áreas remotas, etc.), la incorporación de conocimiento
ecológico tradicional local en las estrategias de adaptación, planes y acciones, vigilancia de la
implementación de las iniciativas de adaptación y provee de retroalimentación a las autoridades formales
sobre la efectividad de las medidas emprendidas.
78
ANEXO 5. Desastres naturales y crecimiento urbano no planificado
México tiene un elevado nivel de exposición a amenazas naturales. Ambas costas del país se
encuentran en la trayectoria de huracanes y tormentas tropicales originadas en el Mar del Caribe, en el
Atlántico y en el Océano Pacífico. Además el país se encuentra dentro de las regiones con mayor
actividad sísmica en el mundo, está propenso a la actividad volcánica y sus áreas del cono norte y central
están propensas a sequías recurrentes. Esta amplia exposición geográfica somete a más de dos terceras
partes de la población del país y al PIB a un riesgo de amenazas (de la Fuente 2009). Más preocupante
aún, la ocurrencia de eventos de desastres en México en las últimas cinco décadas ha mostrado un
incremento en la tendencia (Véase figura 1).
Figura 1. Incidencia de desastres naturales en México (1960–2009)
Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina
La mayoría de las amenazas naturales (que se convierten en desastres) que afectan a México son
hidrometeorológicas. En conformidad con el sistema actual de asistencia a desastres de México, la
Secretaría de Gobernación es la responsable de declarar un “desastre natural” a solicitud de un
gobernador del estado afectado. Entre 1999 y el 2007, ha habido aproximadamente 6.500 declaraciones
de desastres a nivel municipal, de las cuales el 90 por ciento están relacionadas con lluvias, inundaciones
y huracanes (Véase Figura 2). Los resultados de los daños (como un portentaje del PIB) representaron el
0,5 por ciento del PIB durante el 2005 y el 2007. Sin embargo, los huracanes Stan y Wilma, ambos en el
2005, representaron un gran golpe al PIB en los estados del sur de Chiapas (9,2 por ciento) y Quintana
Roo (14,4 por ciento), respectivamente, como dos años más tarde, lo fueron las inundaciones en Tabasco
(10 por ciento).
Figura 2: Número de declaraciones de desastre por evento natural (1999–2007)
Fuente: Diario Oficial de la Federación. (Secretaría de Gobernación)
En México, los impactos sociales de los desastres naturales enfatizan la necesidad de poner mayor
atención a dichos eventos como parte de la agenda de la pobreza nacional. Un efecto causado por un
0
2
4
6
8
10
12
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
Eve
nto
s
79
desastre sobre el rendimiento de la economía, no es igual al efecto que provoca en el bienestar, la salud y
la asistencia social de la población. En muchos casos (En particular en economías de gran escala), un
desastre significativo no tendrá efectos de gran magnitud ni duraderos, dentro del panorama
macroeconómico. Sin embargo, a nivel micro, las familias pobres se ven afectadas de manera invariable y
más severa y se pueden ver atrapadas en la pobreza al ser golpeadas con regularidad hasta por “pequeños”
eventos amenazantes, los cuales no obtienen la atención de los medios. Los pobres tienen menos ventaja
para responder y recuperarse de los eventos amenazantes, y a menudo cuentan con un menor acceso a los
mecanismos de asistencia formal.
Existe una amplia evidencia en base a diversas fuentes, de que los pobres a menudo enfrentan una
mayor exposición a los peligros naturales y tienen menor capacidad de adaptación. Por ejemplo, el
Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP) conducido por este DPL encontró que la pobreza está
correlacionada con una elevada susceptibilidad a padecer pérdidas por eventos amenazantes (Véase Tabla
1). El AISP ideó puntajes de riesgo de desastre (la probabilidad de pérdidas por inundaciones, huracanes y
terremotos en escuelas, clínicas de salud, caminos y puentes y viviendas de bajo ingreso) en todos los
municipios dentro del país. Posteriormente se correlacionaron de manera espacial con la incidencia de la
pobreza y el Índice de Desarrollo Humano en el 2005. También se encontró que los municipios más
pobres tuvieron niveles más bajos (En valor y en número) de infraestructura pública fundamental para
emergencias por desastres, como las escuelas, hospitales y caminos (Soriano, de la Fuente y Cruz 2011).
Tabla 1. Correlación entre riesgo de desastre y privación
Indicadores de privación
Indicadores de Riesgo: Marginación
Desarrollo
humano
Pobreza
alimentaria
Pobreza de
capacidad
Pobreza de
bienes
FGT2
Riesgo de terremoto (vivienda en pobreza) 0,458 -0,370 0,453 0,456 0,456 0,377
Riesgo hidrometeorológico (vivienda en pobreza) 0,479 -0,386 0,414 0,412 0,405 0,414
Riesgo de terremoto (Portafolio público) 0,406 -0,313 0,407 0,413 0,419 0,352
Riesgo hidrometeorológico (Portafolio público) 0,253 -0,158 0,195 0,201 0,213 0,217
Riesgo de terremoto (Portafolio Total) 0,451 -0,360 0,446 0,450 0,454 0,382
Riesgo hidrometeorológico (Portafolio Total) 0,380 -0,280 0,321 0,324 0,331 0,327
Riesgo de terremoto (Portafolio Total) 0,514 -0,394 0,475 0,482 0,492 0,419
Notas: los riesgos hidrometeorolóficos incluyen inundaciones y ciclones. El portafolio público incluye escuelas federales, clínicas, caminos y puentes. El FGT2
es un indicador de pobreza que toma en consideración la profundidad de la pobreza así como la distribución del ingreso en los pobres.
Fuente: cálculos propios. Índice de marginación (CONAPO), Desarrollo Humano y FGT2 (PNUD, Oficina de Investigación sobre Desarrollo Humano en
México) y alimentos, Pobreza de capacidad y bienes (CONEVAL).
Aunque las correlaciones entre la pobreza y las amenazas no proveen de evidencia concluyente sobre su
causación, los estudios adicionales sobre el impacto de los desastres naturales en el desarrollo
humano (medido a través del Índice de Desarrollo Humano desarrollado por el PNDU) y la pobreza
(medida bajo tres diferentes líneas de ingreso de pobreza: alimento, habilidades y bienes) muestran
durante el período 2000-2005 efectos adversos significativos. Los niveles de pobreza se incrementaron
entre el 1,5 y el 3,7 por ciento, en base a la medida considerada. Además, para los municipios afectados,
el impacto en el Índice de Desarrollo Humano fue similar a retroceder en promedio dos años en el
desarrollo humano sobre el mismo periodo analizado. Las inundaciones y sequías tuvieron los mayores
efectos adversos. (Rodríguez-Oreggia et al. 2010).
La información de los Municipios sobre los riesgos de desastre también ayudó en el desarrollo de perfiles
de acuerdo con el nivel de amenaza, exposición o concentración del riesgo de desastre por municipio. Los
municipios con una elevada tendencia a desastres en México son predominantemente rurales e
80
indígenas, con un acceso limitado a los servicios de salud y otros servicios básicos, con una elevada
probabilidad de problemas de deforestación y medioambientales, y una exposición combinada de la
capacidad de las instituciones para el manejo de riesgos de desastre. Luego de que ocurre un desastre, los
municipios reciben de manera relativa, un mayor alivio, pero se da una menor presencia de los servicios
de protección civil y de concientización de riesgos (Por ejemplo, mapas de riesgo) que pudieran ayudar a
preparar a las comunidades antes de que sucedan los eventos.
Un desastre expone las implicaciones acumulativas de muchas decisiones tempranas, algunas
tomadas de forma individual, otras de forma colectiva y pocas por defecto.53
Diversos factores
contribuyen a explicar por qué sucede un desastre; por ejemplo, las normas deficientes de construcción o
de los diseños son las causas inmediatas. La deficiente planificación urbana y el uso del suelo, son
factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos amenazantes se conviertan en desastres. Lo
anterior específicamente importante en México en donde más del 70 por ciento de la población vive en
áreas urbanas y las proyecciones muestran que, para el 2025 alrededor del 80 por ciento de la población
vivirá en una de las 358 ciudades que comprenden el sistema urbano nacional. El patrón de desarrollo
territorial y urbano de las ciudades de México está incrementando la vulnerabilidad de la población
urbana. Además, la deficiente planificación urbana y la expansión desordenada también dan como
resultado elevadas emisiones de CO2 (a través de densidades menores y viajes motorizados más largos), la
desintegración de las redes sociales para la población más vulnerable (quienes terminan viviendo bastante
alejados), costos de transportación más elevados para los pobres y la inhabilidad de tomar ventaja de las
economías de aglomeración. Un estudio reciente con una muestra de 21 ciudades, el cual analizó la
expansión de las áreas urbanas entre 1996 y 2006, sugiere incrementos de al menos 23 por ciento y en las
ciudades más pequeñas, lo anterior sobrepasa el 80 por ciento 54
(Véase Tabla 2).
Tabla 2: Áreas urbanas, ciudades seleccionadas
Tamaño de la ciudad
(habitantes)
Radio
de
base*
(km)
Radio
extendid
o **
(km)
Área
urbana
base *
(km2)
Área
urbana
extendida
**
Diferencia
(km2) (%)
Más de 3 millones 18,2 21,9 260,04 376,55 116,5
1
44,8
Entre 1 y 3 millones 11,44 12,69 102,87 126,47 23,6 22,9
Entre 100.000 y 1 millón 5,13 6,16 20,63 29,85 9,22 44,7
Entre 15.000 y 100.000 3,59 4,81 10,14 18,17 8,03 79,2
* Del centro de la ciudad al límite urbano (promedio)
** Del centro de la ciudad al nuevo límite del complejo de viviendas (promedio)
Fuente: SEDESOL
Los pobres enfrentan riesgos en cuanto al modo de sustento y al capital social debido a la expansión
urbana planificada de manera deficiente y el cambio climático sumará un aspecto más a los riesgos. Una urbanización planificada de manera apropiada puede incrementar la resiliencia a los riesgos
relacionados con el clima: una planificación urbana responsable restringe el desarrollo en áreas propensas
a las inundaciones y provee de los accesos fundamentales a los servicios; el desarrollo de la
infraestructura puede proveer de protección física en áreas de riesgo; y los sistemas de advertencia
iniciales combinados con sistemas de transporte bien establecidos ayudan a evacuar a la población de
manera oportuna (WDR 2010). El diseño urbano clima- inteligente también puede promover sinergias
53
Amenazas naturales, desastres no naturales – las economías de prevención efectiva, ONU–BM. 54
Estudio de la Integración Urbana y Social en la Expansión reciente de las Ciudades en México 1996–2006:
Dimensión, características y soluciones, R. Eibenschutz Hartman, Carlos Goya Escobedo, Coordinadores
81
entre la mitigación y la adaptación, especialmente relacionadas con las características de las
construcciones (los techos verdes proveen enfriamiento y atenúan el agua de las tormentas).
México ha comenzado a rediseñar las políticas del sector urbano, los programas e incentivos para
hacer un uso más eficiente del territorio y promover ciudades más competitivas, mitigar las
emisiones de carbono del sector urbano, adaptar la planificación urbana para responder a la
variabilidad y al cambio climático y al mismo tiempo continuar con la promoción del acceso a la
vivienda. Este desafío exige la coordinación de los gobiernos federal, estatal y municipal, ya que la
mayoría de los incentivos para la vivienda son federales, pero las responsabilidades para la planificación
urbana están sujetas a nivel municipal.
Algunas ciudades ya están tomando medidas en esta dirección. De manera notable, la Ciudad de
México ha tomado el liderazgo en la promoción del llamado PCM (Pacto de la Ciudad de México). El
PCM consta de dos partes: la primera menciona las consideraciones tales como la razón por la que las
ciudades tienen un carácter estratégico al combatir el calentamiento global; el segundo establece un
conjunto de compromisos voluntarios para promover estrategias y acciones que ayuden a la mitigación de
las emisiones GEI y en la adaptación de las ciudades a los impactos del cambio climático. Para establecer
un seguimiento de la participación de las ciudades, los signatarios establecerán sus acciones con respecto
al clima en el CCCR (Registro Climático de las Ciudades Carbono por sus siglas en inglés) impulsadas
por el Centro de Bonn para la Acción e Informe (carbono) del Clima Local. El CCCR proveerá a las
ciudades con un instrumento sólido y transparente para el establecimiento de vínculos y negociaciones
con agencias de financiamiento multilaterales, regionales, subregionales y nacionales, teniendo una
metodología común apoyada por criterios científicos y técnicos que validen sus acciones climáticas.
Las políticas sobre la vivienda y las políticas urbanas que promueven ciudades sustentables son una
de las opciones para no arrepentirse, que deben promoverse, ya que proporcionan beneficios con o
sin cambio climático. El concepto de “gestión adaptativa” (Tal como se definió en el WDR 2010) es un
acercamiento para guiar la intervención frente a la incertidumbre: el principio básico es que las acciones
de gestión deben informarse mediante un aprendizaje explícito de los experimentos de políticas y del uso
de información científica, el seguimiento del resultado de estas intervenciones y el desarrollo de nuevas
prácticas. La administración adaptativa ayuda a mejorar la habilidad en la toma de decisiones bajo
incertidumbre, utilizando la información científica existente y aprende de experimentos de políticas y
coloca las decisiones con base en la escala de los contextos y procesos ecológicos, teniendo un horizonte
planificado a largo plazo. Las acciones reconocidas en la operación propuesta, responden a esta categoría.
82
ANEXO 6. Gestión Forestal
La mayoría de los territorios forestales en México pertenecen a las comunidades rurales y a las
cooperativas, muchos de ellos son indígenas, vulnerables y/o pobres. México está en la doceava
categoría mundial en lo concerniente a cobertura forestal, teniendo más de 64 millones de hectáreas (ha)
de bosques, de las cuales, alrededor de la mitad están consideradas como comercialmente viables. Con su
amplia variedad de ecosistemas, la riqueza esperada en especies es elevada y el país está en la cuarta
categoría a nivel mundial en términos de su diversidad biológica total. Cincuenta y cinco por ciento de los
13 millones de habitantes que viven en los bosques sufren de extrema pobreza. Cerca de 8.500
comunidades indígenas y de cooperativas55
poseen alrededor del 70 por ciento de los bosques del país en
conformidad con un sistema de tenencia de tierra colectiva legalmente reconocida -una situación única en
el mundo.56
Oficialmente, cerca de 300.000 personas están empleadas en el sector forestal y en
actividades de silvicultura que suman aproximadamente el 1,8 por ciento del PIB.
Los índices oficiales de deforestación en México son moderadamente elevados, pero el cambio anual
de índices ha ido en disminución. De 1990 al 2010, la pérdida anual neta fue de aproximadamente
354.000 ha por año (-0,52 por ciento); del 2000 al 2005 aproximadamente 235.000 ha por año (-0,35 por
ciento); y de 2005–2010 el cambio anual fue de alrededor de 155.000 ha por año (-0,24 por ciento). La
degradación forestal es también elevada, calculada aproximadamente en 457.000 ha al año (0,7 por
ciento). Históricamente, en México se han observado tres patrones de deforestación: (i) esclarecimiento
de la temperatura conífera, bosques tropicales y subtropicales para la agricultura de subsistencia y
pastoreo de ganado; (ii) la deforestación en los bosques tropicales asociada con el asentamiento de tierra
bajo la reforma agraria; y (iii) el esclarecimiento del suelo para el comercio ganadero y agrícola a gran
escala. Las causas de la degradación incluyen la explotación forestal insostenible y/o ilegal, el pastoreo
forestal insostenible, las plagas, los incendios y otros impactos humanos. Sin embargo, los esfuerzos
forestales de México lo ubican entre los diez países con el área más grande de reforestación y forestación
(2005).
La CONAFOR maneja una gama de programas de incentivos, temáticos, impulsados por la
demanda, basados en la comunidad, colectivamente conocidos como Pro-Árbol. Desde el 2001, el
campo de acción de estos programas se ha desarrollado rápidamente, pasando de una gestión forestal
tradicional a una remuneración por los servicios medioambientales y la mitigación del cambio climático y
las actividades de adaptación en los entornos forestales. El presupuesto de la CONAFOR se incrementó
de $27 millones en el 2001 a $486 millones en el 2011, y su portafolio ha alcanzado un total aproximado
de 12.000 transacciones anuales beneficiando alrededor de 4.000 comunidades.
Dadas las demografías del sector forestal, en México el manejo forestal sustentable tiene un papel clave
para actuar en el incremento de la resiliencia social de los pobres en la esfera del cambio climático, tanto
en términos de mitigación como de adaptación. El manejo forestal sustentable de la comunidad
contribuye a la resiliencia social al cambio climático de manera importante.
Los bosques proveen fuentes de ingreso que son menos susceptibles a sequías a corto plazo o a
inundaciones. El análisis de la información respecto a las inundaciones de 56 países en desarrollo
encontró una relación significativa entre la pérdida de bosques y el riesgo de inundación. “La pérdida
sin disminución de los bosques puede incrementar o exacerbar el número de desastres relacionados
con las inundaciones, impactar de manera negativa a millones de personas pobres y ocasionar daños
55
Las comunidades y cooperativas son porciones de tierra, ya sea con miembros indígenas o no indígenas con
derechos, estipulados por la ley, para recursos comunales en conformidad con los cuales un miembro de la familia
tiene derecho a una parcela individual de tierra asignada formalmente por la comunidad, así como también a las
tierras que son de propiedad comunal (Con frecuencia tierras forestales, pastizales y vías fluviales). 56
FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación). 2010. Evaluación de la FAO
de los Recursos Forestales Mundiales 2010. Roma, Italia.
83
por trillones de dólares en las economías en desventaja durante las próximas décadas.”57
Especialmente en México, las inundaciones causaron la pérdida de aproximadamente 100.000 vidas y
US$1 trillón en daños durante la década de los 90.58
En México, los incendios forestales tenderán a incrementarse debido a los cambios en las
temperaturas atmosféricas y terrestres, así como a la cantidad y distribución geográfica y temporal de
la precipitación pluvial. Con la variabilidad del clima, las plagas y las enfermedades también pueden
desarrollar nuevos patrones y de esta manera afectar las superficies de los bosques a gran escala, la
administración efectiva forestal sustentable puede ayudar a controlar esta amenaza.
Los bosques proveen de servicios de ecosistema que mejoran el sustento de la población, incluyendo
la provisión de alimento y de combustible, así como la regulación de inundaciones hídricas y de la
temperatura. 59
Finalmente, los recursos forestales en México son gestionados tradicionalmente por las comunidades,
lo que incrementa su capital social y mejora la resiliencia social.
Las sinergias entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal son
ampliamente reconocidas. Aunque en México los bosques se han valorado durante mucho tiempo como
una fuente de madera, cada vez se valora más su papel en la regulación del medioambiente. Por ejemplo,
proveen de una cubierta forestal protectora y las raíces sostienen y sujetan la tierra, los bosques en gran
medida reducen la erosión y el flujo de agua de las tormentas, lo cual ayuda a regular el ciclo hidrológico
y a proteger las cuencas. Además, debido a que los árboles y bosques capturan el carbono mediante el
proceso de fotosíntesis, proveen mecanismos eficientes en la reducción de las emisiones de gases de
efecto invernadero, especialmente el dióxido de carbono, el cual contribuye al cambio climático.
El sector forestal provee de un gran potencial único para reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero de México, para las próximas décadas, aunque las emisiones relacionadas con la energía
dominan las trayectorias actuales y proyectadas de CO2e. Las emisiones provenientes de las
intervenciones en la deforestación y degradación forestal, tienen un potencial de reducción de 1.120 Mt
CO2e.60
Otras intervenciones forestales con elevado potencial de mitigación de gases de efecto
invernadero son la reforestación y la restauración (10 por ciento) y la forestación (9 por ciento).
El Gobierno de México reconoce que sólo mediante el mejoramiento de la gestión forestal,
incluyendo la reducción de emisiones debidas a la deforestación, el país puede alcanzar sus metas de
mitigación climática. El uso de la tierra, el cambio del uso de la tierra y silvicultura (LULUCF)
contribuyeron con alrededor del 14 por ciento de las emisiones GEI de México en el 2006, estando el 10,5
por ciento de las emisiones a la deforestación asociadas con la conversión forestal con respecto a la
agricultura y el pastoreo. El 3,5 por ciento remanente de emisiones GEI se debió a la degradación
motivada por factores como una sobreexplotación forestal, explotación ilegal, elevada gradación (el
cultivo exclusivo de las mejores maderas), mala administración, pastoreo forestal, plagas, incendios y
otras actividades humanas.
57 Bradshaw; C. J.A.; Sodhi, N. S.; Peh, K.S.- H. and Brooks, B.W. (2007) “Global evidence that deforestation amplifies flood
risk and severity in the developing world”, Global Change Biology 13 (11), 2379-2395. 58 Laurance, W. F. (2007) “Environmental science: Forests and floods”, Nature 449, pp409-410. 59 Millennium Ecosystem Assessment (2005). “Ecosystems and Human Well-being: Synthesis”. Island Press, Washington, DC. 60 Basado en las seis intervenciones de REDD propuestas por el Estudio sobre la disminución de emisiones de carbono
(MEDEC).
84
ANEXO 7. Procesos participativos en la creación de políticas del sector
Se han integrado dentro del sector un amplio conjunto de instituciones participativas y de mecanismos
para la formación, implementación y vigilancia de políticas tanto a nivel nacional como local. La mayoría
de los programas del sector han establecido organismos consultivos enfocados en recibir
retroalimentación de forma periódica de las partes interesadas externas. Por ejemplo, el SINAPROC
(Sistema Nacional de Protección Civil) provee de un sistema de cooperación intergubernamental y de
mecanismos para la participación comunitaria. El sistema involucra a una amplia gama de partes
interesadas en coordinación y con relaciones funcionales/de consultoría desde el nivel nacional hasta el
nivel municipal, incluyendo los departamentos de gobierno, académicos y las ONG. El sector forestal
también depende de diversas instituciones participativas para el diseño e implementación de políticas. El
principal organismo consultivo en el sector forestal es el CONAF (Consejo Asesor Forestal), el cual
supervisa y evalúa los instrumentos de política incluidos en la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable.61
Las acciones previas bajo el Área de políticas 1 abarcan los mecanismos de consulta y participación
que se basan en el desarrollo progresivo de las políticas de adaptación al cambio climático del GoM.
El Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo define la necesidad de asegurar la participación
ciudadana en la adaptación al cambio climático como uno de los principios básicos a ser contenidos en la
Política de Adaptación al Cambio Climático Nacional. El marco incluye acciones específicas dirigidas a
la promoción de la colaboración entre el sector público y la sociedad civil, incluyendo acciones de
comunicación, educación y adaptación. En la preparación del marco de adaptación se consultó de manera
informal a las partes interesadas externas, incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil y a los
foros de concientización. Las disposiciones de participación contenidas dentro del marco, junto con la
necesidad de elaborar un mecanismo participativo para la obtención de retroalimentación externa a lo
largo de la preparación de la Política de Adaptación Nacional, ha motivado la decisión del GoM a crear
un Consejo Técnico Consultivo. El CTC contendrá un núcleo central de expertos distinguidos en la
adaptación al cambio climático del ámbito académico, de la sociedad civil y del gobierno; y un grupo más
amplio formado por un vasto conjunto de individuos y organizaciones comprometidas con la reducción
de la vulnerabilidad al clima.
En los programas y regulaciones identificadas como acciones previas para el Ámbito Político 2 se
encuentran incluidas diversas estipulaciones concernientes a los procesos participativos y a la
integración de los criterios de participación de la comunidad:
Las reglas operacionales del Programa de Empleo Temporal (PET) exigen la creación de
“Comités de Participación Social” integrados por representantes de las comunidades en donde se
lleven a cabo los proyectos PET. Además, en conformidad con las normas revisadas en el 2011,
las actividades colocadas en orden de prioridad bajo la recién incorporada categoría de
prevención del desastre natural, incluyen la comunicación social y la educación ciudadana en los
proyectos de prevención de desastres del PET local.62
Las Propuestas Técnicas presentadas por los municipios en conformidad con el nuevo Programa
de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos deben indicar si las comunidades locales
han proporcionado su no-objeción a la implementación del proyecto. También se exige que el
61
Otros mecanismos de consulta incluyen los CCDS (Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable), El CDI
(Consejo de Desarrollo Indígena), consultas anuales regionales y locales. 62
Ver el Diario Oficial de la Federación, “Acuerdo por el que los integrantes del Comité Técnico del Programa de
Empleo Temporal modifican las Reglas de Operación del Programa de Empleo Temporal para el ejercicio fiscal
2011”, DOF 31/12/2010, consultado en
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5173564&fecha=31/12/2010 el 17 de febrero, 2010.
85
programa promueva la participación de los beneficiarios mediante actividades de “vigilancia
social”, como en el caso del PET.63
La nueva metodología a ser aplicada por el INFONAVIT en los procedimientos de creación de
viviendas, incluye criterios sobre la participación de la comunidad (en el índice de competitividad
municipal), y está comprobando el uso de “promotores sociales locales” para evaluar la
integración de la comunidad a los desarrollos de vivienda.
Las acciones previas en conformidad con el Área de políticas 3 también se enfoca en los
mecanismos de consulta y participación que se basan en el desarrollo progresivo de la mitigación
del cambio climático y en las políticas de adaptación del GoM. Durante el proceso de preparación de
la propuesta RED, la CONAFOR llevó a cabo consultas exhaustivas con las partes interesadas del sector
forestal. Más de 70 representantes del sector público, académico, de organizaciones de la sociedad civil
nacional e internacional participaron en los talleres y las reuniones. Este mecanismo de participación en
torno al REDD+ se formalizó en la COP16, donde el GoM, bajo la dirección de la CONAFOR, presentó
al CTC (Comité Técnico Consultivo), un órgano consultivo del Grupo de Trabajo de la CICC REDD+.
Los CTC están integrados por organizaciones de la sociedad civil, que incluyen instituciones académicas
y del sector privado, y comunidades indígenas. Durante una sesión ordinaria del CTC REDD realizada en
la Ciudad de México el 9 de junio del 2011, la CONAFOR y el Banco consultaron el ámbito de la política
forestal incluida en dicha operación con 81 participantes de las comunidades forestales, la sociedad civil y
el Gobierno. Esta discusión ayudó a confirmar las acciones institucionales apoyadas por esta operación.
63
Normas Operacionales para el Programa de Prevención de riesgos en Asentamientos Humanos, consultado en
http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=342
86
ANEXO 8. Lecciones aprendidas
Planificación de la adaptación
El enfoque de la operación propuesta a niveles subnacional/local en la planificación de la
adaptación y en el compromiso de las múltiples partes involucradas en dar forma a las acciones de
adaptación y las prioridades, refleja el aprendizaje de la última investigación por parte del Banco y
la frontera del discurso global respecto a cuál es la mejor forma de apoyar la adaptación al cambio
climático. La investigación participativa, a través del componente social del Banco con respecto a las
Economías de la Adaptación al Cambio Climático (2011) y La Adaptación en beneficio de los Pobres al
Cambio Climático en los Centros Urbanos (2010) indican la importancia de reconocer las formas en las
cuales las comunidades pobres se están adaptando en la actualidad al cambio climático. Los hallazgos
sugieren que los recursos entregados a nivel local en apoyo a dichas estrategias, pueden ser una parte
efectiva de la inversión a largo plazo para desarrollar una resiliencia al clima. Una primera etapa clave es
la de entender la forma en la cual las comunidades experimentan actualmente el cambio climático y la
forma en que responden a dicho cambio.
Los hallazgos de estos y otros estudios indican que aunque la ciencia climática esté limitada y llena
de incertidumbre, esto no debe ser una restricción para pensar sobre la forma de crear resiliencia.
De hecho, es mucho lo que se puede aprender en base a la experiencia vivida por las comunidades tanto
en relación a los impactos del cambio climático, como a las formas en las cuales se puede dar soporte a la
adaptación autónoma. La literatura científica sobre las crisis de adaptación destaca que la adaptación tiene
y continuará teniendo una dimensión predominantemente local, conforme la población se adapta a
contornos específicos de sus ambientes físicos y naturales. Esto es particularmente importante en México,
debido a su diversidad social y geográfica lo cual incluye dos zonas costeras muy diversas, áreas
montañosas, tierras bajas, montañas tropicales boscosas y en la región norte, entornos con tendencia a la
sequía. Por lo tanto, las soluciones de adaptación local desarrolladas de manera participativa serán
cruciales para reflejar el conocimiento práctico de las comunidades locales y sus entornos de los que
depende su resiliencia. El Escenario Participativo de Enfoques de Desarrollo para la Identificación de las
Opciones de Adaptación en beneficio de los Pobres (Banco Mundial 2010) refuerza dicho mensaje y
demuestra que el comprometer a las comunidades en su propio proceso de evaluación del riesgo climático
y desarrollo de estrategias de resiliencia, puede generar de manera local, opciones relevantes para la
adaptación, informando al mismo tiempo a los actores de las contrapartes potenciales y de las
consecuencias de la acción del clima.
Finalmente, mientras que la labor del Banco respecto a las Dimensiones Sociales del REDD+ (2011)
(incluyendo un estudio de caso sobre Los Derechos del Carbóno en México, 2010) y el pilar forestal
de este DPL muestra que hay sinergias importantes entre la adaptación en beneficio de los pobres y
el REDD+ el estudio de caso analiza el marco legal actual sobre los derechos de propiedad con respecto a
las tierras forestales en México y aborda cuestiones relativas al reparto de los beneficios y la participación
de la población indígena y de las cooperativas en los programas de REDD+. El estudio hace énfasis en
las implicaciones para la población indígena y para las comunidades forestales en términos de los
beneficios económicos potenciales, el riesgo y las responsabilidades. A medida que programas como el
REDD+ se difunden, promoviendo las opciones de sustento con bajas emisiones de carbono que llevan al
desarrollo de co-beneficios - de manera particular en las áreas de la agricultura, silvicultura y la gestión de
la tierra – esto será una referencia importante para el éxito y sustentabilidad de la mitigación climática. Lo
anterior exige enfoques participativos que ponen particular énfasis en robustecer las salvaguardas y las
oportunidades equitativas de la distribución de los beneficios. El trabajo del REDD-net hace énfasis en
que el REDD+ puede contribuir a la adaptación humana al cambio climático, en diferentes escalas
mediante el apoyo a los servicios del ecosistema. Por ejemplo REDD+ se enfoca en conservar el servicio
87
del ecosistema global de la captura de carbono y puede contribuir a la conservación de otros servicios
(Por ejemplo, la regulación del agua, la provisión de bienes).64
Reducción del riesgo de desastres y desarrollo territorial
El diseño de este proyecto toma en cuenta las lecciones aprendidas en 25 años de operaciones del
Banco y de los programas en el área de manejo de riesgos de desastres, tal como se refleja en el
estudio insignia hecho por el IEG (Grupo de Evaluación Independiente, por sus siglas en inglés), titulado
“Hazards of Nature, Risks to Development: An Evaluation of World Bank Assistance for Natural
Disasters.”65
(“Amenazas de la Naturaleza, Riesgos para el Desarrollo: Una Evaluación de la Asistencia
del Banco Mundial para los Desastres Naturales”). El informe recomienda a sus clientes más vulnerables
cambiar de enfoque sobre la respuesta al desastre para la implementación de programas y políticas en el
manejo global del riesgo de desastre. Las lecciones claves de más de 500 proyectos que se evaluaron se
describen a continuación:
Las necesidades de riesgo de desastres deben gestionarse de manera proactiva en lugar de
afrontarlas como una crisis ajena al desarrollo social y económico. Los desastres deben
gestionarse en lugar de manejarse como crisis ajenas al desarrollo, el cual no puede abordarse de
manera proactiva. Además del estudio IEG, se ha documentado en una amplia gama de estudios y es
el apuntalamiento del Marco de Acción de Hyogo, el acuerdo internacional fue adoptado por 168
gobiernos.66
El GoM ha reconocido que los riesgos de amenaza son una manifestación de los planes
de desarrollo deficientes, y dicho riesgo de gestión es una parte integral del desarrollo sustentable.
El manejo de riesgo de desastre es más eficiente cuando se basa en una sólida identificación de
los riesgos. Para apoyar los programas que integran la reducción de riesgo y que preparan para los
eventos de amenaza, el GoM está apoyando el desarrollo de atlas de riesgo en todos los estados. La
información disponible en el país se emplea para apoyar la toma de decisiones y la planificación de
uso de suelo, y es una entrada para el modelaje y diseño de proyectos en la prevención y reducción de
riesgos.
Los mecanismos de financiamiento previo a un riesgo pueden ayudar a limitar el desvío de
fondos de las prioridades de desarrollo en curso a las actividades de alivio y recuperación. Para
una recuperación más rápida después de un evento de desastre, es esencial que un país se prepare en
la manera de cómo financiar el proceso de recuperación y reconstrucción. Con frecuencia, cuando lo
anterior no se lleva a cabo, los resultados han sido costosos instrumentos de deuda, desviación de los
recursos de los programas de desarrollo en curso y/o un financiamiento de reconstrucción lento e
insuficiente. Los mecanismos de financiamiento reconocidos por esta operación, fortalecerán la
estrategia de financiamiento de riesgo del país y en consecuencia ayudarán a la reducción del
presupuesto de reestructuración y asegurarán la continuidad en la implementación de los programas
de desarrollo, incluyendo aquellos financiados por el Banco. La disponibilidad inmediata de liquidez
es esencial para un gobierno con el fin de restablecer los servicios fundamentales tan pronto como sea
posible, después de un evento de desastre. Esto puede ayudar a acelerar la recuperación, reducir la
64 REDD+ y la Adaptación al Cambio Climático. Departamento para el Desarrollo Internacional RU, 2011. Disponible en
www.redd-net.org 65 “Hazards of Nature, Risks to Development: An IEG Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters,” (“Amenazas
de la Naturaleza, Riesgos para el Desarrollo: Una Evaluación de la Asistencia del Banco Mundial para los Desastres Naturales”)
Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, 2006. 66 El Marco de Acción de Hyogo (HFA, por sus siglas en inglés) se formuló como una respuesta global, orientada a la acción en
respuesta a la preocupación respecto al incremento de los impactos de los desastres en los individuos, comunidades y en el
desarrollo nacional. Con base en un cuidadoso estudio de las tendencias sobre los riesgos de desastre y en la experiencia práctica
en la reducción de riesgo de desastre y sujetas a intensas negociaciones durante 2004 y principio de 2005, el HFA fue finalmente
adoptado por 168 gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastre, llevada a cabo en Kobe, en la Prefectura
de Hyogo, Japón, del 18-22 de enero, 2005.
88
interrupción de los negocios, lo cual es con frecuencia el costo económico más elevado asociado con
los eventos de desastres, y a asegurar los servicios públicos básicos como los servicios de salud.
Administración forestal sustentable de las comunidades
El diseño de este proyecto toma en consideración las lecciones aprendidas de las operaciones del
Banco y de los programas en el sector forestal mundial, las cuales abarcan más de 20 años de
operaciones por parte del Banco y del sector laboral en México. La primera operación del Banco en el
sector forestal de México se cerró de manera prematura. Las lecciones aprendidas por el Banco
incluyeron: i) la necesidad de una gestión de proyecto más descentralizada y participativa; ii) la
importancia de integrar adecuadamente una valoración medioambiental y social durante la preparación
del proyecto y iii) la necesidad de una comunicación más efectiva con las organizaciones no
gubernamentales, las cuales han criticado al Banco por no dar un papel más central a las comunidades
indígenas que habitaron gran parte de la tierra en el área del proyecto. Seguido de un conjunto integral de
estudios que condujeron al Informe Forestal del ESW (1995), se incluyeron las series forestales
comunitarias en un nuevo compromiso innovador en el sector forestal, las cuales allanaron el camino
hacia enfoques innovadores incluyendo el Proyecto de Servicios Medioambientales y el Fondo para la
Conservación de la Biodiversidad, el GEF Indígena y el Proyecto para la Conservación de la
Biodiversidad , el Corredor Biológico Mesoamericano en México y la nueva operación del GEF bajo
preparación: Fomentando Cadenas de Producción Competitivas Sustentables.
Las principales piedras angulares en el sector de políticas, apoyadas por el Banco en la última
década se resumen en la implementación exitosa de los desencadenantes forestales del
medioambiente series SAL y DPL, que incluyen (i) la preparación de un plan a largo plazo, el Programa
Estratégico Forestal 2025; (ii) la actualización del marco regulatorio (Ley Forestal); (iii) la creación de la
CONAFOR (Comisión Nacional Forestal); (iv) la consolidación del programa de la Comunidad Forestal y
la reestructuración de los tres programas principales de subsidio: Prodefor (manejo sustentable de
especies forestales nativas), Prodeplan (plantaciones comerciales) y Pronare (reforestatción); (v) el apoyo
a la certificación de la administración forestal y las mejores prácticas; y (vi) la introducción de un
programa de Pago por los Servicios Ambientales. La iniciativa actual para formalizar un foro para la
participación de la sociedad civil se construye sobre las consultas del proyecto de la Comunidad Forestal
y la creación de un Consejo Técnico Consultivo durante el diseño y operación del Pago para el proyecto
de Servicios Medioambientales.
La amplia aceptación del Modelo Comunitario Forestal indica que el mejor enfoque para REDD+
será el de un desarrollo en base a las comunidades forestales y las cooperativas organizacionales y
las técnicas para diseñar e implementar estrategias de manejo forestal67
. El proyecto de la
Comunidad Forestal obtuvo aceptación durante un enfoque participativo que ayudó a identificar las
necesidades de los propietarios de los bosques (más del 80% de las cooperativas y de las comunidades
indígenas) e iniciar una promoción mediante técnicos locales e intercambio entre compañeros
(“Seminarios de Comunero a Comunero”) para mejorar las capacidades de las comunidades en la
planificación del uso de sus recursos y obtener mayores beneficios mientras que aseguran la conservación
a largo plazo y el mejoramiento de su capital natural. La CONAFOR ha expandido el uso del modelo de
la Comunidad Forestal para acercarse a las más de diez mil cooperativas y comunas con recursos
forestales y contribuir al diseño de sus estrategias comunales a largo plazo en donde los diferentes
programas puedan amoldarse, incluyendo: el manejo sustentable, cadenas productivas, plantaciones
comerciales, reforestación, y restauración y servicios medioambientales (agua, biodiversidad y carbono).
67
Sin embargo, se reconoce un desempeño menor al promedio en el programa de plantación de árboles de la
CONAFOR (lo cual no está incluido en esta o ninguna otra operación del Banco).
89
Teniendo el consenso de la asamblea en torno a una estrategia a largo plazo se facilitan las evaluaciones
técnicas y de viabilidad para cada uno de los programas y se incrementan las probabilidades de éxito y
sustentabilidad.
También existen algunas lecciones relevantes de otras actividades de agencias internacionales. La
primera fase de cooperación entre el GoM y el proyecto de la AFD (Agencia Francesa de Desarrollo) con
la JIRA se realizó en septiembre del 2010 y julio del 2011 (la segunda fase será de octubre de 2011-
2012). Su objetivo fue implementar un proyecto piloto en la cuenca del río Ayuquila con las siguientes
actividades: (i) un taller REDD+ con las partes locales interesadas, (ii) la elaboración de la metodología
para un sistema de Supervisión, Reporte y Verificación (MRV) necesario para el acceso al financiamiento
de REDD+, (iii) la capacidad de crear talleres en manejo forestal, (iv) el desarrollo de componentes clave
para la sistematización del modelo de regulación, y (v) el diseño de un plan de trabajo para los
componentes forestales de la estrategia general de JIRA. Esta primera fase conduce a la contratación y
capacitación de personal adicional, para un plan de integración y a acciones de gestión para la alineación
de las políticas de desarrollo forestales y agrícolas, y los programas públicos. Para lograr dichos objetivos,
fue necesario priorizar los procesos de validación de los Planes de Gestión Territorial en los micro-
cuencas prioritarias y también conseguir personal experto para llevar a cabo un análisis de los cambios de
uso de suelo con una escala de 1:50.000 con el fin de obtener el nivel de referencia y las tendencias de
deforestación en los municipios de la JIRA.
A lo largo de todo este proyecto, la JIRA desarrolló una Estrategia para el manejo Sustentable de los
Sistemas Productivos y de los Recursos Naturales. Esta estrategia muestra las acciones para la adaptación
y mitigación del cambio climático global, contribuyendo a la reducción de emisiones provenientes de la
deforestación y la degradación forestal y mejorando el nivel de vida de la población rural y el diseño de
un sistema MRV.
Mientras se trabajaba en el proyecto, surgió la concientización de la necesidad de consolidar la primera
fase con el fin de obtener percepciones significativas para la capitalización y la réplica de este proyecto
piloto técnico e institucional en otras cuencas y para vincular la implementación de dicho proyecto con la
estrategia nacional de REDD+.
Por lo tanto, la ADF financió otro proyecto con la colaboración de la AECID (Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo) y los fondos de la Unión Europea (LAIF) con el fin de
reproducir con exactitud el modelo JIRA: “Acciones iniciales de REDD+ en las cuencas prioritarias”. Las
líneas estratégicas de dicho proyecto son: la planificación de la gestión territorial; el fortalecimiento de las
capacidades de la comunidades, instituciones y pequeños propietarios de tierra; la participación social
para la planificación y gestión territorial; la alineación de los programas y recaudación de fondos; la
activación de los flujos económicos productivos (mercados); y la Supervisión, Reporte y Verificación. Un
resultado temprano de dicho proyecto es la formalización de dos asociaciones intermunicipales: JISOC
(Junta Intermunicipal de Medio Ambiente de Sierra Occidental y Costa) y JIRCO (Junta Intermunicipal
de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Coahuyana), ambas en Jalisco. La
JISOC está terminando sus documentos constitutivos, mientras que la JIRCO ya ha realizado algunas
actividades con el fin de implementar las acciones de REDD+.
90
ANEXO 9. Panorama General de México
Mexico at a glance 10/31/11
Latin Upper
Key D evelo pment Indicato rs America middle
M exico & Carib. income
(2010)
Population, mid-year (millions) 108.5 572 1,002
Surface area (thousand sq. km) 1,964 20,422 48,659
Population growth (%) 1.0 1.1 0.9
Urban population (% of to tal population) 78 79 75
GNI (Atlas method, US$ billions) 1,008.0 4,510 14,410
GNI per capita (Atlas method, US$) 9,290 7,802 5,884
GNI per capita (PPP, international $) 15,010 10,951 9,904
GDP growth (%) 5.4 6.0 6.0
GDP per capita growth (%) 4.3 4.9 5.1
(mo st recent est imate, 2003–2010)
Poverty headcount ratio at $1.25 a day (PPP, %) 4 8 ..
Poverty headcount ratio at $2.00 a day (PPP, %) 8 17 ..
Life expectancy at birth (years) 75 73 71
Infant mortality (per 1,000 live births) 15 19 20
Child malnutrition (% of children under 5) 3 4 ..
Adult literacy, male (% of ages 15 and o lder) 95 92 95
Adult literacy, female (% of ages 15 and o lder) 91 90 92
Gross primary enro llment, male (% of age group) 115 118 111
Gross primary enro llment, female (% of age group) 113 114 110
Access to an improved water source (% of population) 94 93 95
Access to improved sanitation facilities (% of population) 85 79 84
N et A id F lo ws 1980 1990 2000 2008 a
(US$ millions)
Net ODA and official aid 55 156 -58 149
Top 3 donors (in 2008):
United States 9 23 24 103
Germany 15 9 15 39
European Commission 0 5 4 22
Aid (% of GNI) 0.0 0.1 0.0 0.0
Aid per capita (US$) 1 2 -1 1
Lo ng-T erm Eco no mic T rends 1980 1990 2000 2010
Consumer prices (annual % change) 26.4 26.7 9.5 4.2
GDP implicit deflator (annual % change) 33.4 28.1 12.1 4.4
Exchange rate (annual average, local per US$) 0.0 2.8 9.5 12.6
Terms of trade index (2000 = 100) 194 106 100 111
1980–90 1990–2000 2000–10
Population, mid-year (millions) 67.6 83.2 98.0 108.5 2.1 1.6 1.0
GDP (US$ millions) 194,851 262,710 581,428 1,034,804 1.1 3.1 2.1
Agriculture 9.0 7.8 4.2 3.9 0.8 1.5 1.7
Industry 33.6 28.4 28.0 34.3 1.1 3.8 1.3
M anufacturing 22.3 20.8 20.3 18.1 1.5 4.3 1.1
Services 57.4 63.7 67.8 61.7 1.4 2.9 2.5
Household final consumption expenditure 65.1 69.6 67.0 64.8 1.4 2.3 2.9
General gov't final consumption expenditure 10.0 8.4 11.1 11.7 2.4 1.8 1.1
Gross capital formation 27.2 23.1 23.9 25.0 -3.3 4.7 0.4
Exports o f goods and services 10.7 18.6 30.9 30.3 7.0 14.6 4.6
Imports of goods and services 13.0 19.7 32.9 31.8 1.0 12.3 4.7
Gross savings 22.0 20.3 20.5 24.2
Note: Figures in italics are for years other than those specified. . .. indicates data are not available.
a. A id data are for 2008.
(average annual growth %)
(% of GDP)
10 5 0 5 10
0-4
15-19
30-34
45-49
60-64
75-79
percent of total population
Age distribution, 2009
Male Female
0
10
20
30
40
50
60
1990 1995 2000 2008
Mexico Latin America & the Caribbean
Under-5 mortality rate (per 1,000)
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
95 05
GDP GDP per capita
Growth of GDP and GDP per capita (%)
91
Mexico
B alance o f P ayments and T rade 2000 2010
(US$ millions)
Total merchandise exports (fob) 166,121 298,473
Total merchandise imports (cif) 174,458 301,482
Net trade in goods and services -10,660 -3,009
Current account balance -18,743 -5,632
as a % of GDP -3.2 -0.5
Workers' remittances and
compensation of employees (receipts) 7,525 21,914
Reserves, including gold 35,520 120,277
C entral Go vernment F inance
(% of GDP)
Total revenue (including grants) 18.5 22.7
Tax revenue 9.1 9.6
Programmable expenditure 13.4 20.0
Public Sector Borrowing Requirements n.d. -3.5 T echno lo gy and Infrastructure 2000 2008
Budgetary surplus/deficit -1.0 -2.8
Paved roads (% of to tal) 32.8 38.2
Highest marginal tax rate (%) Fixed line and mobile phone
Individual .. 28 subscribers (per 100 people) 27 90
Corporate 35 28 High technology exports
(% of manufactured exports) 22.4 19.4
External D ebt and R eso urce F lo ws
Enviro nment
(US$ millions)
Total debt outstanding and disbursed 150,901 200,081 Agricultural land (% of land area) 55 55
Total debt service 58,509 31,216 Forest area (% of land area) 34.3 33.3
Debt relief (HIPC, M DRI) – – Terrestrial protected areas (% of surface area) .. 8.0
Total debt (% of GDP) 26.0 19.3 Freshwater resources per capita (cu. meters) 4,090 3,846
Total debt service (% of exports) 30.4 9.2 Freshwater withdrawal (billion cubic meters) 78.2 ..
Foreign direct investment (net inflows) 18,110 18,679 CO2 emissions per capita (mt) 4.0 4.5
Portfo lio equity (net inflows) 447 4,169
GDP per unit o f energy use
(2005 PPP $ per kg of o il equivalent) 8.0 7.6
Energy use per capita (kg of o il equivalent) 1,505 1,750
Wo rld B ank Gro up po rtfo lio 2000 2010
(US$ millions)
IBRD
Total debt outstanding and disbursed 11,444 12,462
Disbursements 1,748 2,449
Principal repayments 1,330 194
Interest payments 890 113
IDA
Total debt outstanding and disbursed – –
Disbursements – –
P rivate Secto r D evelo pment 2000 2009 Total debt service – –
Time required to start a business (days) – 13 IFC (fiscal year) 2000 2009
Cost to start a business (% of GNI per capita) – 11.7 Total disbursed and outstanding portfo lio 1,234 683
Time required to register property (days) – 74 o f which IFC own account 723 611
Disbursements for IFC own account 179 132
Ranked as a major constraint to business 2000 2009 Portfo lio sales, prepayments and
(% of managers surveyed who agreed) repayments for IFC own account 66 113
Anticompetitive or informal practices .. 19.0
Corruption .. 17.8 M IGA
Gross exposure – –
Stock market capitalization (% of GDP) 21.5 38.7 New guarantees – –
Bank capital to asset ratio (%) 9.6 9.6
Note: Figures in italics are for years other than those specified. 10/31/11
.. indicates data are not available. – indicates observation is not applicable.
0 25 50 75 100
Control of corruption
Rule of law
Regulatory quality
Political stability
Voice and accountability
Country's percentile rank (0-100)higher values imply better ratings
2009
2000
Governance indicators, 2000 and 2009
Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, World Bank
IBRD, 12,462
Other multi-lateral, 8,651
Bilateral, 4,542
Private, 135,413
Short-term, 39,013
Composition of total external debt, 2010
US$ millions
92
Millennium Development Goals Mexico
With selected targets to achieve between 1990 and 2015(estimate closest to date shown, +/- 2 years)
Go al 1: halve the rates fo r extreme po verty and malnutrit io n 1990 1995 2000 2008
Poverty headcount ratio at $1.25 a day (PPP, % of population) 4.5 7.0 4.8 4.0
Poverty headcount ratio at national poverty line (% of population) 53.5 69.0 53.6 47.4
Share of income or consumption to the poorest qunitile (%) 3.9 4.3 3.9 3.9
Prevalence of malnutrition (% of children under 5) 13.9 .. 6.0 3.4
Go al 2: ensure that children are able to co mplete primary scho o ling
Primary school enro llment (net, %) 98 98 97 98
Primary completion rate (% of relevant age group) 88 97 100 104
Secondary school enro llment (gross, %) 55 58 73 90
Youth literacy rate (% of people ages 15-24) 95 96 97 98
Go al 3: e liminate gender disparity in educat io n and empo wer wo men
Ratio of girls to boys in primary and secondary education (%) 97 97 100 102
Women employed in the nonagricultural sector (% of nonagricultural employment) 37 36 37 39
Proportion of seats held by women in national parliament (%) 12 14 18 26
Go al 4: reduce under-5 mo rtality by two -thirds
Under-5 mortality rate (per 1,000) 45 37 26 17
Infant mortality rate (per 1,000 live births) 36 31 22 15
M easles immunization (proportion of one-year o lds immunized, %) 75 90 96 95
Go al 5: reduce maternal mo rtality by three-fo urths
M aternal mortality ratio (modeled estimate, per 100,000 live births) 93 85 90 85
B irths attended by skilled health staff (% of to tal) .. 86 .. 93
Contraceptive prevalence (% of women ages 15-49) .. 67 70 73
Go al 6: halt and begin to reverse the spread o f H IV/ A ID S and o ther majo r diseases
Prevalence of HIV (% of population ages 15-49) 0.2 0.3 0.3 0.3
Incidence of tuberculosis (per 100,000 people) 61 44 32 17
Tuberculosis case detection rate (%, all forms) 28 28 58 93
Go al 7: halve the pro po rt io n o f peo ple witho ut sustainable access to basic needs
Access to an improved water source (% of population) 85 88 90 94
Access to improved sanitation facilities (% of population) 66 72 76 85
Forest area (% of to tal land area) 36.2 .. 34.3 33.3
Terrestrial protected areas (% of surface area) .. .. .. 8.0
CO2 emissions (metric tons per capita) 4.3 3.8 4.0 4.5
GDP per unit o f energy use (constant 2005 PPP $ per kg of o il equivalent) 7.0 7.0 8.0 7.6
Go al 8: develo p a glo bal partnership fo r develo pment
Telephone mainlines (per 100 people) 6.4 9.7 12.6 19.4
M obile phone subscribers (per 100 people) 0.1 0.8 14.4 70.8
Internet users (per 100 people) 0.0 0.1 5.2 22.2
Personal computers (per 100 people) 0.8 2.6 5.8 14.4
Note: Figures in italics are for years other than those specified. .. indicates data are not available. 10/31/11
M exico
0
25
50
75
100
125
2000 2002 2004 2006 2008
Primary net enrollment ratio
Ratio of girls to boys in primary & secondary education
Education indicators (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2002 2004 2006 2008
Fixed + mobile subscribers
Internet users
ICT indicators (per 100 people)
0
25
50
75
100
1990 1995 2000 2008
Mexico Latin America & the Caribbean
Measles immunization (% of 1-year olds)
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